周建明:特色小镇发展脉络(特色小镇培育目的、国家新规、浙江经验)

周建明:特色小镇发展脉络(特色小镇培育目的、国家新规、浙江经验)

本文为中国城市规划设计研究院文化与旅游规划研究所所长周建明在“2018年度CAUPD业务交流会”上做的报告节选,文章来源于规划中国。

一、特色小镇溯源

从2015年开始,全国各地方以浙江为样板兴起了特色小镇建设的高潮。浙江特色小镇发展的缘由是为了“破解空间资源瓶颈,在有限空间内集中投资,实现高端要素资源的集聚”而做的“一项创新设计”。

2016年7月,三部委发文:要求到2020年在全国培育1000个左右特色小镇,各个省都确定了特色小镇的发展指标。国家八大部(委、局)全力推动特色小镇发展,如国家中医药管理局叫“中医药文化小镇”,国家旅游局、国家林业局叫“旅游风情小镇”、“森林小镇”,国家农业部叫“农产品加工特色小镇”,国家工业和信息化部、财政部叫“工业文化特色小镇”,住建部叫“美丽宜居小镇”,国家发改委、住建部、财政部叫“国家级特色小镇”。

特色小镇的兴起承担着应对产业转型、创新发展的特定历史任务,是新常态下的重要政策抓手之一。

二、 国家政策要求

有关部委制订了一系列政策措施,包括产业发展、投融资、配套设施、人才培育等,特色小镇得到了国家层面的大力支持。

三、特色小镇发展:政府层面

从过程看,全国特色小镇主要是两个系列:发改系统特色小镇(浙江类型)和住建系统特色小城镇(陕云贵类型),他们的提出背景、建设内容、建设规模、效益意义和运作方式都不一样。

特色小镇培育目的主要是三个方面:

1、总结推广浙江等省市特色小镇和特色小城镇发展建设经验

特色产业发展带动“产、镇、人、文”融合发展,加快小城镇建设,促进就地城镇化,带动乡村发展。

2、解决小城镇发展建设还比较滞后的问题

一是发展动力不足,产业发展比较薄弱。二是在城镇化中的承载作用过小,尚未成为人们长期稳定的居住地。三是城镇建设水平较低,缺乏地域、民族和传统文化特色。

3、充分发挥小城镇在我国经济社会发展中的作用

从城镇化的进程来看,小城镇对我国经济社会发展具有十分重要且不可替代的作用。是促进城乡协调发展最直接最有效的途径,是促进就近就地城镇化的重要载体,具有城市不可替代的发展优势。

四、特色小镇发展:企业层面

国家政策扶持下,房地产企业大量进入特色小镇领域,围绕“特”整合城镇职能、产业特色、地方资源、企业文化等要素。

现在国家特色小镇的命名主要是两类,一个是住建系统的特色小(城)镇,一个是国家体育总局的运动特色小镇。住建系统对特色小镇评定的标准是:特色鲜明的产业形态占25分,和谐宜居的美丽环境占25分,彰显特色的传统文化占10分,便捷完善的设施服务占20分,充满活力的体制机制占20分。

五、特色小镇新规

2017年12月4日,国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》,在已经评选出两批国家级特色小镇的背景下,总结目前我国特色小镇发展经验和“概念不清、定位不准、急于求成、盲目发展以及市场化不足、房地产苗头”等问题,提出“特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。”

基本要求:

要发展“产业特色鲜明、服务便捷高效、文化浓郁深厚、环境美丽宜人、体制机制灵活的特色小镇和小城镇,促进新型城镇化建设和经济转型升级。”

准确理解特色小镇内涵特质,立足产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”。

循序渐进发展“市郊镇”“市中镇”“园中镇”“镇中镇”等不同类型特色小镇。

要以企业为特色小镇和小城镇建设主力军。鼓励大中型企业独立或牵头打造特色小镇,培育特色小镇投资运营商。

合理控制特色小镇四至范围,规划用地面积控制在3平方公里左右,其中建设用地面积控制在1平方公里左右,旅游、体育和农业类特色小镇可适当放宽。

2018年8月30日,国家发改委下发了《国家发展改革委办公厅关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》(发改办规划〔2018〕1041号),从主导部门、概念界定、基本原则、服务要求和指标细化等作出了新的规定。基本要点:

1、主导部门:住建部→国家发改委

2、选定方式:申报培育制→创建达标制(这其实是浙江特色小镇的规范化和国家化),包括“宜业”“宜居”“宜游” 3大类17个细化指标。

3、创建思路多而广→少而精。住建部等三部委在《关于开展特色小镇培育工作的通知》(建村)〔2016〕147号文件中提出“到2020年,培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。”发改办规划〔2018〕1041号要求“坚持稳中求进工作总基调,以引导特色产业发展为核心。”各省级发改委推荐不多于2个典型案例,最终这一批的特色小镇、特色小城镇得以审批的在70个以内。鼓励“探索差异化多样化经验”。

4、辨析差异:特色小镇“规划用地面积控制在3平方公里左右,其中建设用地面积控制在1平方公里左右,旅游、体育和农业类特色小镇可适当放宽”(发改规划〔2017〕2084号);特色小城镇“以镇区常住人口5万以上的特大镇、镇区常住人口3万以上的专业特色镇为重点”发改规划〔2016〕2125号。

六、浙江经验

1、创建制——“宽进严定”。通过自愿申报、分批审核、年度考核、验收命名四个步骤,将特色小镇的创建与支持政策相结合,释放市场活力,确保特色小镇得到各地重视。

2、奖惩式的土地供给方式——结合土规调整工作,将特色小镇用地纳入城镇建设用地扩展边界内;能如期完成年度规划目标任务的按实际使用指标的50-60%予以奖励,未完成的加倍倒扣指标。

3、期权式的财政奖励方式——创建期间及验收命名后,其新增财政收入上交省财政部分,前3年全额返还、后2年返还一半给当地财政。从产业出发,围绕如何“留得住人”,培育内生型增长动力。

4、浙江特色小镇的内涵特征:

空间“非镇非区”——独立于城区之外,结合资源打造

产业“特而强”——特色产业+旅游产业融合发展

功能“聚而合”——产业、文化、旅游、社区功能

形态“小而美”——独特的小镇风貌、错落的空间结构

机制“新而活”——政府做引导、市场为主体、市场化开发运营机制

七、特色小镇条件

“立足一定资源禀赋或产业基础,区别于行政建制镇和产业园区,利用3平方公里左右国土空间(其中建设用地1平方公里左右),在差异定位和领域细分中构建小镇大产业,集聚高端要素和特色产业,兼具特色文化、特色生态和特色建筑等鲜明魅力,打造高效创业圈、宜居生活圈、繁荣商业圈、美丽生态圈,形成产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活的创新创业平台。”特色小镇核心词是产业、特色、动力,这是特色小镇创建的基本条件。