自然资源部解读《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》

自然资源部解读《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》

日前,《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)正式印发,标志着国土空间规划体系构建工作正式全面展开。建立国土空间规划体系并监督实施,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现“多规合一”,强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用,是党中央、国务院作出的重大决策部署。

新时代,新规划。在时间与空间标注的方位中,国土空间规划体系将如何布局?如何落子?

一分部署,九分落实。本轮国土空间规划编制工作有哪些新要求?如何处理与原有规划的关系?规划编制的时间表和路线图又是什么?

记者就此采访了自然资源部国土空间规划局有关负责人。

一、破解规划“打架”,实现“多规合一”

问:长期以来,“规划打架”“马拉松式审批”“政府一换届、规划就换届”等问题制约着我国空间利用质量和效率,新的国土空间规划体系的建立是基于怎样的考量,建立的背景又是什么?

负责人:新中国成立以来,各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用,但也存在一些突出问题:一是规划类型过多、内容重叠冲突,“规划打架”容易导致空间资源配置无序、低效,也割裂了“山水林田湖草”生命共同体的有机联系,不利于科学布局生产、生活、生态空间。二是审批流程复杂周期过长,“马拉松式审批”时有发生。三是地方规划朝令夕改,甚至“政府一换届、规划就换届”,规划权威性、稳定性不够。

习近平总书记高度重视国土空间规划工作,多次提出明确和具体的要求。2013年5月习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时指出,“国土是生态文明建设的空间载体。从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计,首先要把国土空间开发格局设计好。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则,整体谋划国土空间开发”。2014年2月习近平总书记在北京考察时强调,“考察一个城市首先看规划,规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳”。2018年4月习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上指出,“要按照‘多规合一’的要求,在开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上,抓紧完成长江经济带生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作,科学谋划国土空间开发保护格局,建立健全国土空间管控机制,以空间规划统领水资源利用、水污染防治、岸线使用、航运发展等方面空间利用任务,促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应”。今年3月全国人民代表大会期间,习近平总书记再次强调,“要坚持底线思维,以国土空间规划为依据,把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线,立足本地资源禀赋特点、体现本地优势和特色”。

国土空间规划在国土空间治理和可持续发展中起着基础性、战略性的引领作用。党的十八大以来,在生态文明建设新时代的新理念新要求下,党中央和国务院对空间规划提出了一系列改革要求。党的十九届三中全会以来,中央加快了生态文明体制改革的步伐,深入推进了党和国家机构改革,从体制上对过去存在的各类规划“打架”的问题提出了解决方案。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》要求“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用,推进‘多规合一’,实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”;《深化党和国家机构改革方案》明确了组建自然资源部,并提出了建立国土空间规划体系并监督实施的任务。

自然资源部从去年3月成立以来,将建立国土空间规划体系并监督实施作为战略性、基础性和综合性工作来抓。组建了专项工作组,开展了深入调查研究,系统总结和继承发展了原土地利用规划和城乡规划等空间规划体系,借鉴了国外空间规划经验,总结了相关部委和地方的空间规划试点经验,提出了《关于建立国土空间规划体系并监督实施初步方案》,并代拟形成了《若干意见》。今年1月23日,中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《若干意见》;5月9日,中共中央、国务院正式印发了《若干意见》。

二、引领绿色发展和高质量发展,能用、管用、好用

问:作为新时代的新规划,新的国土空间规划体系与之前相比,有哪些突出的特点?

负责人:新的国土空间规划体系是“多规合一”的规划体系,有利于解决原有空间规划存在的冲突问题。新的国土空间规划体系对主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划进行了优势互补和继承发展,从规划编审内容、管理机构、体制机制、技术规范、人员队伍等各方面在原有基础上进行了整合和优化,强调“一级政府一级事权”,强调总体规划和详细规划、专项规划之间的指导约束和衔接协调,强调部门之间形成合力,着力解决过去规划“打架”、约束和引领作用不突出、行政效能不高等问题。

新的国土空间规划体系是体现国家意志的规划体系,保障国家发展战略有效实施。国土空间规划自上而下编制,对空间发展作出战略性系统性安排,全面落实党中央、国务院重大决策部署,落实国家乡村振兴、区域协调发展、可持续发展等战略。作为国家规划体系中的基础性规划,国土空间规划从空间角度对社会经济发展、城镇空间布局、产业结构调整等进行指导和约束,从而促进转变发展方式,提升国土空间开发保护质量和效率,为实现“两个一百年”奋斗目标提供空间保障。

新的国土空间规划体系是促进生态文明建设的规划体系,体现了生态优先、绿色发展的导向。新的国土空间规划体系以促进绿色发展、安全发展、可持续发展为目标;坚持保护优先、节约集约,严控增量、盘活存量,加快形成绿色生产方式和生活方式;强化底线约束,划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线;注重风险防范,积极应对未来发展不确定性,提高规划韧性。

新的国土空间规划体系是引领高质量发展的规划体系,体现了以人民为中心的发展思想。针对我国社会主要矛盾,从空间开发保护方面提出解决方案,满足人民群众对美好生活的向往。优化生态保护格局、历史文化保护格局、城乡开发利用格局等,合理配置住房、就业、休闲、游憩等空间功能布局,推动形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的空间格局;着力完善交通基础设施和公共服务设施,促进基本公共服务均等化,打造宜居、宜业、宜游、宜学、宜养的社区生活圈,实现高品质生活、建设美好家园。

新的国土空间规划体系是国家治理体系现代化的重要组成部分,注重能用管用好用。能用,是指要适应我国国情和新时代发展要求;管用,是指能够有效解决问题,强调因地制宜,适用各地具体情况;好用,是指新的体系要能够有效运行,降低成本,方便实操。具体地,将按照明晰事权、权责对等原则,结合“放管服”改革要求,理顺各层级政府及其自然资源主管部门职责划分,明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点;规划编制要充分考虑地方特色,实事求是,避免工业化思维下编制“标准化”但不好用的规划;编制规划的同时,要搭建国土空间基础信息平台,逐步实现全国国土空间规划“一张图”,推进数据共享和信息交互;同时,统筹规划、建设、管理三大环节,优化行政审批许可管理流程,提高空间治理体系和能力的现代化水平。

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