易斌、沈丹婷等|市县国土空间总体规划中全域全要素分类体系的构建

易斌、沈丹婷等|市县国土空间总体规划中全域全要素分类体系的构建

3、事权与管控方式对分类体系进行调校

自然资源部统一“履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责”,将以前部门间“打架”的问题通过内部化予以解决,但内部“打架”问题依然存在,不过是外部问题内部化。

同时,市县国土空间总体规划向专项规划及详细规划传导也要求明确下位规划的“规划范围”。因此,有必要结合事权(自然资源内不同部门)与管控方式对分类体系进行调校,尽量达到同类要素管控方式统一及同类要素管控主体统一的目的。

管控主体统一是指不同要素间的边界清晰,且每类要素对应于一个排他的管控主体。管控方式统一可从对要素使用所应办理的许可证来区分。

在机构改革前,我国国土、规划、环保、发改、林业、水利、海洋等部门都曾就各自主管要素建立了规划或许可制度,形成了包括建设用地领域“三证一书”、农村土地承包经营权证、林权证、草原使用权证、海域使用权证、无居民海岛使用权证等在内的,覆盖建设用地、耕地、园地、林地、牧草地、矿产、湿地水域、海域、无居民海岛等各类国土空间的用途管制制度。

我们认为,自然资源部组建后,既有成功有效的管制方式及思路仍会延续。我们可按照管控主体统一与管控方式统一的原则,对全域要素分类进行调校。

基于上述原则,将主要发挥生态功能的生态林地与生产功能的经济林地区分,前者归入生态空间(不予以发林权证),后者归入农业空间(可以发林权证);将主要发挥生态功能的生态草地与生产功能的牧草地区分,前者归入生态空间(不予以发草原使用权证),后者归入农业空间(可以发草原使用权证);农业生产空间内结合不同使用方式的不同管控方式分为耕地、园地、林业生产区(商品林)、牧业生产区(牧草地)及其它农用地;同时也可进一步校核城镇空间中战略储备用地、公园绿地单独分类,海洋空间中无居民海岛单独分类的必要性。

目前各类自然资源要素管控制度汇总(资料来源:作者自绘)

综合上述三个导向,形成全域全要素分类结果及其与现有各大分类体系的比较如下:

市县国土空间总体规划全域全要素分类与既有主要空间性分类体系的关系(资料来源:作者自绘)

全域全要素分类体系与三区三线的关系如下:

市县国土空间总体规划全域全要素分类与三区三线的关系(资料来源:作者自绘)

四、小结

全域全要素分类是施行自然资源统一管理和编制国土空间总体规划的基础。新的分类体系既要传承既有分类体系的成功经验,更要真正体现“人与自然是生命共同体”,且与国土空间规划用途管制对应,以用途分类为主导。

此外,市县层面要素分类要发挥好承上启下的桥梁作用:一方面,承上细化落实国省级国土空间规划关于三区三线的刚性约束要求;另一方面启下体现出对专项规划、详细规划的指导。

本文提出的以“人-地”关系为分类总体原则,以功能混合为导向对城镇空间进行细分,结合事权与管控方式对分类进行调校的新分类思路,融合了“生态文明建设”“根据用途分类”“预留规划弹性”“面向管控实施”等要求,是基于政策要求和规划实践的总结和思考,对规划同行可能有一定借鉴意义。

但是,我国各市县差异与差距巨大,各市县在生态本底、发展阶段、资源禀赋、文化风俗、规划管理、行政架构、信息化基础等方面均存在巨大差异,这种多样性和复杂性决定了我们很难构建一个普适性的市县国土空间总体规划全域全要素分类体系。

本文旨在为市县层面国土空间总体规划全域全要素分类提供一种新的思考,所构建的分类体系如何结合地方实际进行优化完善,仍需在规划编制实践中积极探索。同时,该思路如何在更上层次国土空间规划以及下层次专项规划与详细规划中体现,也值得进一步讨论研究。

本文作者:易斌、沈丹婷等           

文章来源:UPDIS共同城市

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