易斌、沈丹婷等|市县国土空间总体规划中全域全要素分类体系的构建

易斌、沈丹婷等|市县国土空间总体规划中全域全要素分类体系的构建

三、适应自然资源统一管理的全域全要素分类体系

从自然资源统一管理对全域全要素分类体系的要求出发,我们提出以“人-地”关系为分类总体原则,以功能混合为导向对城镇空间进行细分,结合事权与管控方式对分类进行调校的新分类思路。

1、以“人-地”关系为分类总体原则

人类和自然环境是相互依存、相互制约的两大要素。自然环境为人类提供生存条件,人类活动反过来影响自然,甚至局部改造自然。这种人文系统与自然环境系统之间的互感互动关系就是“人-地”关系。人类对自然资源的一切保护和利用行为都可归为“人-地”关系。

国务院组建自然资源部统一行使所有国土空间用途管制职责,根本上就是要通过重塑“人-地”关系,实现“人与自然和谐共生”。因此,以“人-地”关系为分类总原则,具有内在合理性。

“人-地”关系有类型之分和强度之别。我们根据人类对自然资源保护利用的活动类型,将“人-地”关系分为生态支撑型、生产利用型、生活服务型三大类型。

生态支撑型是指人类主要利用自然资源的生态服务和保育功能,对自然资源的改造利用程度极低,包括水源涵养、防风固沙、土壤保持、生物多样性保护、洪水调蓄等。

生产利用型指人类主要利用自然资源进行农业或工业生产,自然资源作为生产资料或生产活动空间载体存在。

生活服务型指人类主要利用自然资源满足居住、休闲、商业、服务等生活功能需要,又可分为乡村生活和城镇生活。“人-地”关系强度可以通过人地数量比例[7],如人口密度和人均占地等指标反映。

通过对海洋空间、生态空间、农业空间、城镇空间四类空间的“人-地”关系特征进行分析,可以得出从海洋到城镇,“人-地”关系体现出由简单到复杂,强度由低到高的梯度序列。这也进一步说明以“人-地”关系为原则进行要素划分的可行性。

四类空间的“人-地”关系类型和强度特征(资料来源:作者自绘)

基于人类保护利用自然资源的各类行为所具有的“人-地”关系特征,可对海洋空间、生态空间、农业空间、城镇空间四类空间进行细分。

如对于海洋空间,目前形成“海域+无居民海岛”的空间管控体系,海域分为海洋保护区、保留区、特殊利用区、农渔业区、旅游休闲娱乐区、矿产与能源区、港口航运区、工业与城镇用海区八大一级类基本功能区,可以反映出“人-地”关系强度由弱到强的关系,建议保留既有分类方式,无居民海岛可根据“人-地”关系特征分为可利用无居民海岛与保护类无居民海岛;

对于生态空间,可将主要发挥生态调节功能(如水源涵养、防风固沙、土壤保持、生物多样性保护、洪水调蓄等)的生态功能重要区、生态环境敏感区、各类禁止开发区和保护地等归入“生态保育区”,该类空间原则上禁止开发建设,“人-地”关系最弱;将公益林、防护隔离带、生态廊道等划入“生态防护区”,将郊野公园、风景名胜区、地质公园等的实验区或游憩区划入“生态游憩区”,该类空间允许人类进行适度的旅游休闲活动及进行相应的建设;其它则归入“自然保留区”;

对于农业空间,将人口密度较低,主要用于农业生产,开发建设行为较少的“农业生产区”,与人口密度较高,以生活服务为主的 “乡村建设区”分开;

在城镇空间中,将建设强度低的公园绿地区与集中建设的城镇建设区分开。

综上,利用“人-地”关系对全域要素进行初步分类。

基于”人-地”关系特征的全域要素分类(资料来源:作者自绘)

2、以功能混合为导向的城镇空间细分

城镇空间是承载城市政治、经济、文化发展的最主要空间,是人类使用功能最全面、开发利用强度最高、面临问题最复杂、管控难度最大的空间要素。

基于“人-地”关系特征角度将城镇空间分为公园绿地区及城镇建设区是远远不够的。但按照既有思维,将城镇空间分到具体建设用地又存在过细而缺乏弹性的问题。

特别是过去几十年的实践暴露出用地功能机械单一、职住分离严重、管理实施缺乏灵活弹性等问题,在近年受到越来越多的批评和反思。业界逐渐认识到城市多元功能有机混合的重要性,并在不少城市探索了实践路径,如建设功能立体复合的商住街区、SOHO社区、科技创新园等。

综合考虑市县国土空间总体规划的战略引导和向下传导特征,我们提出以功能混合为导向对公园绿地外的城镇空间进行重点研究。

在市县国土空间总体规划层面,将城镇空间分成不同主导功能区类型,明确各类的主导及配套功能用地规模比例及要求,具体用地性质及安排在详细规划层面予以明确,既保障了宏观规划内容的向下传递与落位,又保留下层次规划中的灵活弹性。

基于功能混合导向的城镇空间二级细分(资料来源:作者自绘)

在功能混合思路下,可围绕居住、工作、交通、游憩、服务等主导功能,并与《城市用地分类与规划建设用地标准》衔接,通过对标准中的用地分类进行整合,在公园绿地区外,形成生活及配套服务功能区、产业及配套服务功能区、城市综合服务功能区、城市交通功能区、区域交通功能区、城市公用设施功能区等类型,每类均可与《标准》中的用地分类进行一一对应,包括主导用地功能及配套用地功能。

同时,对于在城镇开发边界内、规划建设用地边界外的土地,可作为战略储备用地,其功能类型不明确,单独分类。

考虑以功能混合为导向进行城镇空间细分后的全域要素分类(资料来源:作者自绘)

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