构建全域全要素分类体系是国土空间规划编制和自然资源统一管理的基础。本文面向市县层面国土空间总体规划，从“生态文明建设”理念、自然资源统一管理、国土空间用途管控出发，提出了以“人-地”关系为分类总体原则，以功能混合导向进行城镇空间细分，结合事权及管控方式对分类体系进行调校的分类思路。该思路兼顾了“用途分类”“预留规划弹性”“面向管控实施”等要求，旨在为国土空间规划全域全要素分类提供一种新的思考。
一、既有分类体系及相关研究的不足
在自然资源部组建前，国土、规划、环保、林业等部门均主导制定了相关的用地分类或者功能分区体系，并在过往发挥了重要作用。另一方面，业界与学界围绕“多规协调”用地分类衔接、新的国土空间功能分区与分类体系构建等进行了诸多探索：
如谢波等从“三规”用地控制边界冲突角度，提出以“四线”整合“三规”用地边界的思路；
李升发等基于“多规协调”重点探讨了国土、规划和林业部门分类体系的衔接；
王光伟等提出了由“生产、生活、生态空间+区域设施空间”组成的“3+1”分类框架与思路；
陶岸君、赵桔青等均提出了县域空间功能分区方案。
但在新时期，既有分类体系及相关研究仍存在以下明显不足：
1、没有全域覆盖。主要表现为陆不下海、海不上陆，缺乏海陆全覆盖的分类体系。
2、没有体现全要素统筹。各分类体系是各部门相对独立制定、相对封闭实施，服务于各自主管部门的管理实践，因而多聚焦于部门核心管理要素。既有分类体系即使名为“国家标准”，实质上仍是“行业标准”，缺乏真正意义上的全要素分类体系。
3、缺乏契合生态文明的统一分类理念。各项空间性规划管理思维的差异，形成了对应分类体系的理念差异。归纳起来，大体包括三种分类角度：一种是根据土地本身及其地表覆盖的资源要素特征进行分类，可称之为要素分类角度；一种是根据用途与人类活动类型进行分类，可称之为用途分类角度；第三种是从保护与发展的政策导向出发，可以称之为政策分区角度。
基于“保护”视角及建设指标管控的土规分类体系以要素分类为主，基于“发展”视角的城规分类体系以用途分类为主，强调保护发展政策传导性的主体功能区划以政策分区为主。
[注：“•”表示在文件中是重点考虑的对象或角度，“○”表示在文件中是兼顾考虑的对象或角度，“×”表示在文件中是很少考虑的对象或角度]
涉及空间管理的各项分类标准、规范关注的要素与分类角度比较（资料来源：作者自绘）
4、现有 “多规协调”研究重点关注土规与城规的用地分类衔接，部分研究甚至只机械地对城规与土规用地分类标准进行拆并，对生态空间、农业空间等研究很少，而实际上生态空间与农业空间的分类重叠交叉问题十分严重。
5、既有研究构建的“多规合一”的分类体系仍与自然资源统一管控要求存在差距，如对城镇空间的分类缺乏弹性，对生态空间的分类缺乏与管控主体的衔接，对海洋空间的分类研究不足等。
二、自然资源统一管理对全域全要素分类体系的要求
1、分类体系既是对既有分类体系的传承，更要契合新时期生态文明建设理念。尽管既有分类体系存在各种问题，但各部门对自身核心管控要素的分类，如环保部门关于生态空间的分类、国土部门关于农业空间的分类、规划部门关于城镇空间的分类与海洋部门关于海洋空间的分类，经过多年实践，具备其合理性。
但新分类体系绝不是既有分类体系的简单拼合，而是基于生态文明建设理念的全域全要素分类体系，应真正体现“人与自然是生命共同体”，且与国土空间规划用途管制对应，以用途分类为主导。
2、市县层面要素分类应发挥承上启下作用。市县国土空间规划是国省级国土空间规划的细化落实，同时兼顾对专项规划、详细规划的指导。与此对应，要素分类也发挥重要的承上启下作用。
在国省级国土空间规划明确市县三区三线刚性约束指标，市县层面通过双评价划定三区三线的基础上，要素分类重点从用途管制出发对三区三线进行细化落实。同时，分类体系要体现出对专项规划、详细规划的指导，特别是城镇空间内，应有助于向下位规划传导。
3、分类体系根本上是为自然资源统一管理服务，机构改革后必然带来管理主体和管控方式的调整，新的分类体系有必要对此予以回应。
