本文结合国家、部委对市县空间规划的编制要求，通过分析改革进程中各阶段空间规划试点成果内容与技术路线的差别、共同点与适用性，发现规划试点成果的部分核心内容与规划方法有逐步趋同的特征，部分探索在实践中被证明适用性不强。在此基础上，本文提出新一轮市县国土空间规划编制的重点内容，以期为未来市县国土空间规划的编制提供借鉴。
一、近 10 年空间规划改革试点过程回顾
（一）3个试点探索阶段的基本情况
在中央宏观政策的引导下，我国空间规划实践由地方自发探索逐渐演变为国家授权下的改革试点，可以分为3个阶段：
第一阶段是地方自发的改革探索，以2008年以来广州、云浮的“三规合一”及上海、武汉的“两规合一”等为代表，在当时既有管理体制下，通过行政主管部门协商，协调城市规划与土地规划在图斑上的布局矛盾，形成统一的空间管控“一张图”，从而解决规划冲突、项目落地困难等问题。
第二阶段是国家授权的改革试点阶段，2014年国家四部委联合推行28个市县“多规合一”试点工作，针对部门规划矛盾突出的市县层面，开展以“一张蓝图、一本规划”为核心的空间规划改革；之后，为进一步解决市县层面空间规划难以企及的纵向规划层级矛盾，中央于2016年印发《省级空间规划试点方案》，先后启动海南、宁夏、江西等9个省份的省级空间规划试点，尝试“探索建立统一的空间规划体系，推进规划体制改革”。
第三阶段是国家主导的空间规划体系重塑阶段，2018年自然资源部组建，将建立空间规划体系并监督实施作为重要职责之一，将浙江、广西、河南、广州、武汉、沈阳、南京作为试点，先行先试探索国土空间规划编制内容，为完善国土空间规划体系提供实践基础。
从部委主导的市县“多规合一”试点到现阶段开展的市级国土空间规划先行先试工作，由于政府机构设置与治理背景不同，两阶段的市县空间规划表现出不同的规划目标、方法与重点。
（二）四部委试点
2013年中央城镇化工作会议提出探索市县“三规合一”或“多规合一”，2014年国家四部委联合开展“多规合一”试点工作，以强化政府空间管控能力为目标，探索通过编制一本引领性的空间综合规划来统领各项规划，解决市县规划自成体系、内容冲突及缺乏衔接协调等问题。由于当时空间规划体系改革方向尚不明朗，28个试点市县由四部委分头组织，以其各自制定的技术指引与规定作为指导，导致试点成果五花八门，在后续的实施中有成功的案例，也有失败的案例。
（三）国土空间规划试点
2018年3月，国务院机构改革方案出台，组建自然资源部，为重构统一有效的国家空间规划体系，统一行使对所有国土空间的用途管制和生态保护修复的职责，国家从体制构建层面作出了根本性的改革。习近平总书记要求从治国理政的高度来理解、认识空间规划“战略引领、刚性管控”的作用，进一步强调了空间规划的公共政策属性。
自然资源部选取部分省市开展的先行先试工作正在推进中，目前尚未有试点成果获得审批通过。但可以预见，空间规划将从前阶段更倾向“多规”技术协调转向更多以资源环境的保护、管控为核心的制度建设。
（四）对《若干意见》的理解
《若干意见》明确国土空间规划是“各类开发保护建设活动的基本依据”，是空间发展的统领性规划，其编制要体现战略性、提高科学性、强化权威性、加强协调性、注重操作性。国土空间规划是体现国家意志、自上而下约束性的规划，其主要作用是构建国土空间开发与保护格局，本质是要实现自然空间与发展空间的统一。
同时，《若干意见》明确了“五级三类四体系”的国土空间规划体系总体框架，市县国土空间规划是侧重实施性的规划层级，是对上级规划要求的细化落实和具体安排。
二、国土空间规划编制内容的“取”与“舍”：试点内容的对比分析
空间规划作为政府实现空间治理的重要平台和工具，其功能与内容的变化过程是为适应国家治理体系而不断自我革新的过程。
从前期部委主导的市县“多规合一”试点到现阶段开展的国土空间规划先行先试工作，这是在国家、部委指导文件的要求下不断探索、互动反馈及试错创新的一个过程，其间空间规划的部分核心内容已经逐步趋同，部分探索在实践中被证明适用性不强。
目前国家关于市县国土空间规划编制的指导意见尚未正式出台，但根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中“赋予省级及以下机构更多的自主权，增强地方的治理能力”的要求，市县国土空间规划应该是在国家宏观治理框架下，适应地方特点和发展需求的规划内容与体系。
因此，有必要结合试点实践，对空间规划的核心内容、方式及方法进行探讨。
（一）国家部委试点通知与要求的对比
无论是中央授权的28个市县“多规合一”试点，还是体系重塑期的国土空间规划先行先试工作，都是在国家、部委指导文件要求下的积极探索，反映着该阶段国家、部委的空间治理逻辑与空间规划的发展重心。
对于2014年的市县“多规合一”试点，四部委分别制定了试点工作的技术指引与规定，强调本部门规划的统领作用，表现出较明显的部门本位痕迹。但在部委对于存在价值、部门权力展开争夺的表象之下，可以看到各部委对于空间规划已经隐然形成的共识：
(1)通过“多规合一”编制一本统领性的综合规划；
(2)实施全域空间管制，采用的手段包括“三类空间”“三线统筹”“分区引导+控制线管控”等。
2018年自然资源部的成立为前阶段四部委各自主导推动的“多规合一”试点工作划上了句点。分析四部委针对试点城市下发的《自然资源部办公厅关于在广州市开展市级国土空间规划先行先试工作的通知》要求及《若干意见》，可以发现以下4个趋向：
(1)强调了地方对于国家和区域重大战略的落实；
(2)强化了“三线”在空间管控体系中的重要地位；
(3)增加了自然资源统筹与国土整治的要求；
(4)强调了国土空间规划编制审批、实施监督、法规政策及技术标准四大体系，强化了国土空间规划的政策与制度属性(表1)。
（二）试点规划内容的共识
在前后两阶段部委文件的指导下，各试点县市对空间规划编制的内容、方法等进行积极探索，虽然各部委主导的试点成果编制内容略有不同，其空间管控体系也呈现出各自的特点，但是梳理从“多规合一”到国土空间规划试点各阶段的探索内容，发现普遍涉及的共识性内容包括规划基础/底数底图、目标战略/指标体系、空间格局/空间分区/“三线”/土地用途、要素配置/全域资源统筹、“多规合一”/实施保障/运行机制5个方面，总体来看其核心共识性内容主要包括以下3个方面(图1)。
(1)以“多规合一”作为形成空间规划的基本方法。
分析两阶段空间规划的试点成果，包括统一基础数据、核实自然资源家底、确定战略目标及划定“三区三线”等空间规划的核心内容，都需要以“多规合一”作为基本工作方法。
例如，广州在“三调”基础上统一自然资源认定标准，将森林的调查标准定为灌木覆盖度≥40％的林地，水资源的调查标准定为河湖常水位岸线，海洋的调查标准定为陆海分界线采用大潮平均高潮线等，以解决森林、水、湿地等自然资源的管控重叠问题，形成统一的编制底数底板；江西萍乡从部门空间事权出发，识别涉及空间管理的10个主要部门的空间管制要素，整合各部门的空间管理要求，划定“三区三线一廊一点”的空间管控体系，形成全域管控、分部门落实的“一张蓝图”。
通过“多规合一”这一工作方法，一方面地方基于多方的战略共识，“形成决定经济社会发展和空间资源配置的综合方案，由此确定协同整合各种规划的取舍标准”；另一方面，空间规划将政府各部门涉及空间的管理要求“统一在一个目标之下、一个平台之上”，推动各部门、各主体在“一个目标之下”的协同合作，从而实现顶层设计对空间规划“统领各类空间利用”“合理整合协调各部门空间管控手段”的要求。
(2) 建立“基础评价—目标战略—空间格局—要素配置—实施机制”的综合规划框架。
通过对两阶段试点成果内容进行分析可知，市县空间规划是“一定时期内对市县域范围内国土空间开发保护格局作出总体部署的战略性、系统性、综合性空间规划”已成为共识，并初步形成了以“基础评价—目标战略—空间格局—要素配置—实施机制”为主要板块的规划框架。
例如，浙江的市县国土空间总体规划试点以“双评价”和规划实施评价为基础，以落实国家战略和区域责任为目标，确定市县发展功能定位和指标体系；在此基础上，构建涵盖生态、农用地、历史文化、交通基础设施网络、城乡体系与主要产业空间平台等内容的国土空间开发保护总体格局，分两级划定“三线”(一级控制线)与蓝线、绿线、紫线(二级控制线)等空间控制线体系，搭建实现战略目标的结构框架；进一步按照结构管控、系统保护等要求，统筹自然资源与生态、农业与农用地、城镇与乡村、海洋海岛海岸带、支撑体系等要素配置；建立“全域、分区(乡镇)、单元(村庄)、地块”管控规则体系，分解落实规划传导机制等，保障国土空间规划的逐级传导与实施。
(3)以“三线”为核心，统一空间管控体系。
从“多规合一”到省级空间规划试点均提出以“三区三线”为载体统一空间管控体系，各试点城市结合自身需求，探索形成了多种模式，包括开化的“三类空间—六类分区(含“三线”)”、江西的“三线一区一廊一点”空间管控体系等，“控制线管控+分区功能引导”的空间管控模式已经逐渐明晰(表2)。
从江西等地的试点实践看，“三线”作为维护国家利益的底线管控工具，目标对象明确，易于划定清晰的边界，且永久基本农田、生态保护红线已有规划技术指引，故目前主要以“三线”为核心，协调上下、统筹部门，并以“三线”作为不同层级的空间规划相互衔接的重要纽带，以及统一空间管控体系的主要抓手，在《若干意见》中也进一步明确。
“三区”多指生态、农业、城镇空间，是覆盖全域、构建全域全类型用途管制的基础，在空间关系上各自包含“三线”已基本形成共识。但由于目前尚未形成统一的“三区”划定技术方法，多在省域层面通过“双评价”结果，预判分解到市县的三类空间比例，由市县研究落实。而在省域层面尺度较大、部分信息资料精度不足的情况下，所形成的预判结果对于指导市县规划的精确性、适用性，有待进一步研究加强。
（三）技术路线的变迁
1.规划的导向：从解决问题到落实任务
2014年市县“多规合一”试点的首要目标是解决部门规划交叉、空间性规划约束不力的问题，根据《生态文明体制改革总体方案》与《若干意见》，新一轮国土空间规划的首要目标是落实生态文明制度建设与实施国土空间开发保护政策两大核心任务，规划的导向从解决“多规矛盾”转向国土空间开发保护格局的建立。
基于解决问题的思路，市县“多规合一”被很多试点城市理解为一种技术性工作，对比分析不同规划指标差异和空间布局图斑差异成为非常重要的工作内容，“规划差异协调”很多时候成为划定“三线”中城镇开发边界的基础，以确保“多规”在表达形式上的统一。
新一轮国土空间规划首先需要立足生态系统的完整性，统筹考虑各类要素的功能及保护需求，判断各类国土空间的使用条件与合理的配置方案，故资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价“双评价”成为划定“三区三线”的基础。
在这一基本框架之下，地方以落实国家和区域战略为前提形成的“战略共识”与发展目标，是协同整合各种规划的取舍标准，由此建立起保护与开发的国土空间用途管制分区，确保生态文明建设中资源环境保护与经济社会发展有一个基本的和谐关系。
因此，战略思维与“双评价”的结合，成为新一轮国土空间规划中划定“三区三线”的重要支撑。
2.规划的重点：从开发建设主导到区域协调和全域资源管理
随着我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，作为落实国家发展意图重要工具的空间规划，其价值观也从过去强调经济增长优先转向资源环境保护、城乡区域协调等公共价值优先，成为贯彻可持续发展的重要抓手。
但在转型期间，原有的经济增长模式难以避免惯性式地发挥作用。在市县“多规合一”试点中，作为实施主体的地方政府仍多以扩大建设用地、安排新增建设用地为中心议题，强调重点项目的安排落实，试图通过规划人口参数不同、实施城乡建设用地增减挂钩的“建新拆旧”需要过渡时间等理由，突破自上而下的建设用地指标控制。
其中，直接作用于土地资源配置的“一张图”成为地方政府关注的焦点，多数试点市县建立“分区+控制线 + 用地分类”的管控体系，用地分类主要在城镇开发边界以内细化，关注重点还是对开发建设的安排。
新一轮国土空间规划作为国土空间开发保护中战略引领、刚性管控的工具，通过国土空间资源的配置、管控，推动甚至在一定程度上“倒逼”发展方式的“转变”。
一方面，新一轮国土空间规划首先强调对国家、区域战略的落实，明确地方在区域发展中的城市地位与责任，避免上轮试点中地方基于增长主义视角、缺乏对区域协同发展的关注、以点乱面、制定的战略目标和发展规模不切实际等问题。
另一方面，根据《若干意见》，以实施国土空间开发保护政策为核心任务的国土空间规划，应秉持山水林田湖草共同体理念，对全域国土空间分区分类实施用途进行管制，作为自然资源监管体制改革的重要支撑，从系统角度出发的全域资源管理成为新一轮国土空间规划编制的重点。
3.规划的实施：从注重规划协调机制到空间协同治理的制度设计
根据《若干意见》，市县国土空间规划是侧重实施性的规划，而制度体系建设是规划有效实施的重要基础。在前阶段的市县“多规合一”试点中，由于依托的是既有的规划管理体制与“条块”关系，试点主要侧重于协调不同规划的矛盾，探索“多规合一”规划的编制机制，类同于既有规划的协调机制和平台，对编制完成后如何执行、如何监管等问题未能引起足够重视。
新一轮国土空间规划明确包含编制审批、实施监督、法规政策和技术标准体系四大核心板块，是对国土空间要素进行控制和引导的一系列制度安排。借鉴国外空间规划经验，其规划制度大多着眼于“政府权责清晰、纵向体系简洁、法律程序严谨、面向社会开放”的宗旨，是各级政府、市场及各类社会主体的协同对话平台。
广州、武汉等地的国土空间规划试点中都增加了规划传导体系、规划实施监督与考核机制、配套政策体系的设计，协同治理的制度设计成为国土空间规划实施机制的重点。
三、对新一轮市县国土空间规划重点内容的理解
通过梳理从市县“多规合一”试点到国土空间规划先行先试工作中部委要求与各试点城市规划实践中的共识，结合《若干意见》的要求，新一轮市县国土空间规划需要着重把握好战略导向的“双评价”技术、适应地方需求的“一张图”深度及面向实施的政策体系设计3个关键要素。
（一）战略导向的“双评价”技术
随着《若干意见》的出台，“双评价”是国土空间规划最重要的支撑已经成为共识，但在实际运用中仍然面临以下技术瓶颈：
一是评价方法较为复杂，基础信息资料要求较高，部分地方尚不具备开展“双评价”的技术条件。目前部分试点地区以省域为单位推进“双评价”工作，但由于其评价方法与指标体系较为宏观，应用到中、微观层面具体空间的适用性受到一定质疑；
二是对于资源环境承载能力阀值的确定，部分试点城市致力于寻找资源承载能力的极限值，作为确定人口、用地规模限制的依据，或判断其是否“超载”，但对目前处于开放系统的地区而言，资源环境的限制性因素与其工程技术条件紧密相关，由此得出的结论带有一定主观性，难以作为规划依据。
从部分试点城市的实践看，“双评价”重点应用于区域资源环境突出问题的甄别上，并与地方的战略体系相结合，通过因地制宜、多视角研究，以及多部门、多相关利益方统筹权衡，最终指导空间格局的构建。
例如，宁夏通过“双评价”判断部分城市主要的发展限制性因素为水资源，同时对环境效益的忽视进一步加剧了水质性缺水，因此在区域发展战略中，要求该类城市调整产业结构，限制耗水量大、污染水环境的企业进入并推动现有企业转型，对该类城市的人均用水量、万元工业增加值用水量提出约束性指标，并对城镇开发边界的规模进行一定限制。又如，新加坡在最早一版的概念规划中判断水是关系岛国的战略性资源，故其首先将严格保护的中央蓄水区作为中心绿肺，并以此为基础确定整体发展构架。
（二）适应地方需求的“一张图”深度
国土空间规划最终的目标是实现全域空间用途管制，《若干意见》明确“详细规划是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制的法定依据”；同时，在城镇开发边界内、外应采取差异化的管控方式，边界内通过详细规划进行管控，边界外按照主导用途分区，可编制详细规划或通过“分区准入+约束指标”的方式进行管控。
由此可见，详细规划是国土空间用途管制的直接依据，以“三区三线”为载体的国土空间规划，如何从宏观、中观尺度的空间区划过渡到以产权地块为基础的详细规划，实施城市总体战略框架的有效传导，是市县国土空间总体规划“一张图”中需要解决的核心问题。
关于市县空间总体规划“一张图”的深度，在前后两阶段的试点实践中，各城市结合自身情况做了多种模式的探索。
部分试点城市将“一张图”理解为土地使用和空间要素的具体安排，有城市在城镇开发边界内按传统城市总体规划的用地分类进行了布局，这在过去城市增量发展时期有指导意义，但在应对存量时期及高质量发展阶段居民不断变化的多元需求时，显得过于僵化而实施性不强；更有城市直接在边界内细化到了四级地类，试图实现“一张蓝图干到底”，这一超出市县总体规划事权的“越界”行为，在实际操作中被证明是难以向下实施的。从国外经验看，总体层面的规划多注重战略性、结构性及政策导向性，其总图上交通、生态和开敞空间等结构性要素是确定性、约束性的，用地分类是示意性、概括性的，多为主导功能与政策分区，支持具体地类的混合兼容。
新一轮国土空间规划的部分试点城市采用了这一逻辑，在确定控制线体系、综合交通网络等刚性约束的空间骨架上，按照建设和非建设、有效保护和合理开发的两条主线，建立覆盖全域的“主导功能分区”，采取“功能分区+指标控制+政策管控”等模式，既突出各分区的功能与政策导向，以指导详细规划，保障城市战略框架的落实，又不过度限定其具体用地功能，以弹性应对国土空间功能的复合性，避免在向下传导中出现矛盾。
国土空间保护类分区按照生态敏感程度、管制级别和自然要素管理部门等因素进行细化，国土空间开发类分区按照主导功能进行细化，如广州的“8+2+3+1”主导功能分区、江西的“6+3+3”主导功能分区、武汉的“8+3”主导功能分区等(表3)。
其中，广州、武汉等城市均特别划定了有条件建设区，作为建设用地的形态微调区，以及增减挂钩、增存挂钩及人地挂钩等指标落地区。通过在主导功能分区内明确建设项目的准入条件、建设行为的管控细则及各类用地的转换规则，实现全域空间用途管制。
各地方可根据实际情况，建立符合自身需求的主导功能分区体系，部分规模较小的市县可进一步细化，提高管控的精度。
（三）面向实施的政策体系设计
市县国土空间总体规划是侧重实施性的规划，其核心是国土空间用途管制的实施策略，不仅取决于制度设计的程序和内容科学，还取决于是否系统地考虑了规划部门与规划相对人的关系。从《若干意见》确定的国土空间“五级三类”体系看，市县国土空间总体规划需要完成多级多类规划体系中面向实施的“转译”，需要重点处理好两类关系：
一是按照“一级政府、一级事权”原则，构建上下衔接的纵向传导体系，处理好中央与地方、各级部门的关系，重在协同责任机制的建立；二是处理好政府与市民、社会之间的利益关系，加强多元主体对规划的执行程度，重在激励机制的建立。
协同责任机制应建立在对底线类空间与自然资源的自上而下规划权力运行制约机制上，包括“三线”等底线要素的刚性管控、纵向规划传导，将国土空间规划情况纳入自然资源执法督查内容，建立国土空间规划定期评估制度等。激励机制重在落实地方发展战略意图的政策体系设计，包括针对各主导功能分区差异化的政策设计，如转移支付、区域发展基金和资源保护补偿政策等。
在政策制定过程中应充分尊重社会、企业参与政策的权利，推动政府与社会、企业协同合作的政策行动，如选取相关议题建立讨论组、组织公众评议等，使国土空间规划真正成为协商共治的政策平台。
四、结语
《若干意见》的发布，确立了国家空间规划体系的总体框架和编制要求，拉开了国土空间规划编制的大幕。市县国土空间规划作为空间规划体系中侧重实施性的关键层级，既要落实自上而下的约束性要求，又要调动市场、社会各方面的积极性、主动性，完成地方的发展目标。
其间，如何平衡好自然生态保护与开发利用之间的关系，如何平衡自上而下的传导与管制、自下而上的社会诉求、潜在开发动力和市场作用之间的关系，是在实践中需要不断探索的复杂课题。
目前自然资源部推动部分省市先行先试编制国土空间规划，上下互动反馈、寻求共识的过程仍在进行中，在国家高质量发展与绿色发展理念指导下，地方需要以提高国土空间规划的战略性、科学性、权威性及操作性为目标，探索更具适应性、解决问题的“地方方案”。
文章来源丨规划师杂志
作者信息 | 袁媛 何冬华
