回溯我国空间规划发展历程，先后经历了地方政府为解决自身发展问题主动应对提出的“两规合一”、“三规合一”，到2014年四部委开展的“多规合一”试点工作，再到海南省、宁夏等开展的国家空间规划改革试点等阶段。新形势下的空间规划体系，融合各部门之间的职能要素，以此避免原先“政出多门”“九龙治水”等不合理现象。
一、国土空间规划发展趋势
1、机构改革，构建国土空间规划体系
《党的十九大报告》明确提出划定三区三线，统筹经济、政治、文化、社会、生态文明建设。
《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出要强化国土空间规划对各专项规划的指导约束，推进“多规合一”，建立空间规划体系，推行“多规合一”并监督规划实施，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。
《〈中华人民共和国土地管理法〉修正案（草案）》指出国土空间规划是各类开发建设活动的基本依据。
《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。
2、中央对国土空间规划的要求
时间要求：
自然资源部明确要求，2019年底前全面完成省级国土空间规划编制工作。——自然资源部关于做好省级国土空间规划编制的指导意见（讨论稿）
确保在2020年底前全面完成规划期至2035年的新一轮市县国土空间规划编制工作。——自然资源部关于做好市县国土空间规划编制工作的指导意见（征求意见稿）
规划体系：
国家提出构建“五级三类”的国土空间规划体系，分为国家、省、市、县、乡镇五级；包括国土空间总体规划、专项规划、详细规划三种类别。
二、广东省主要工作进展情况
1、搭建省级国土空间规划推进的框架
根据《自然资源部关于做好省级国土空间规划编制的指导意见（讨论稿）》、《中共中央国务院关于建立空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确广东省级国土空间规划重点关注6个方面，包括全面摸清资源家底、构建省域空间发展格局、研究粤港澳大湾区建设空间保障措施、优化自然资源空间配置、完善规划实施保障体系。
2、开展国土空间规划的探索
国土空间规划关注重点探索：
国土空间规划成果体系探索：
国土空间规划标准体系探索：
包括“双评价”技术流程及标准体系构建，用地时空演变模拟的主要方法和模拟思路，数据入库的类型、格式等相关要求，空间坐标转换与用地分类衔接标准，各部门规划重点及政策分区解读标准，空间战略分析重点，差异图斑对比及其解决标准要点、“三区三线”划定标准等各类标准体系进行探索研究。
三、市县域国土空间规划八大重大问题
1、市县域双评价问题
针对2019年1月自然资源部发布的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南》（征求意见稿），做出了双评价重点问题总结
（1）双评价的法定性问题
双评价成果如何在国土空间规划编制中具体落实尚未明确，建议将双评价落实到“三区三线”划定等规划成果中。
（2）双评价层级传导问题
目前双评价全国、省、市三级评价精度要求不同，评价结果存在差异，建议明确不同层级评价结果的传导机制，因地制宜地选用较为合理的评价结果。
（3）评价因子/阈值选择问题
各地资源禀赋不一，评价因子选取差异较大，建议在统一的因子的基础上，遴选差异化评价指标，设置能够凸显区域差异的关键参数。
（4）陆海统筹问题
两者评价结果在海岸带区域可能会存在一定冲突。建议以潮间带向陆和向海10公里空间为重点，针对海岸带区域开展双评价。
2、底图底数如何衔接的问题
长期以来，我国的自然生态处于所有者不明确、管理“碎片化”的状态，自然资源多头管理，生态空间统一管制缺失。“范围覆盖不全、数据精度不高、空间坐标不一”是传统城乡规划现状调查的弱项，国土空间规划应结合全国第三次国土调查，统一资源调查数据口经，化解自然资源多头管理的历史遗留问题，形成精确标准、全域覆盖的空间底图底数。
3、层级传导机制
（1）市、县、镇规划编制传导模式
市、县、乡镇级国土空间规划编制应采取以地级以上市为统筹，市、县、乡镇国土空间规划同步推进的工作模式及规划传导方式，同步推进地级以上市及下辖各县（县级市）、镇的国土空间规划。
（2）对专项规划和详细规划的传导
国土空间规划是专项规划和详细规划在空间层面的指导约束。专项规划、详细规划涉及空间布局的内容，应依据国土空间规划，落实相关约束性指标和各类空间管控要求，相关专项规划报批前应送省自然资源厅进行符合性审核。专项规划批准后，应将空间要素信息和规划布局要求叠加到国土空间基础信息平台上，加强专项规划与国土空间规划的衔接，确保规划落地。
4、从主体功能区到主体功能区战略
依据《广东省贯彻落实主体功能区战略和制度的方案》，划定各类主体功能区，并制定健全各类主体功能区空间发展长效机制。
优先开发区——空间发展强调提高空间品质和利用效率、实施创新高效绿色发展优先的绩效考核评价机制、率先实现城镇建设用地零增长和严格控制围填海总量。
重点开发区——空间发展强调提高各类要素集聚水平、健全工业化、城镇化水平和质量并重、集约化发展优先的绩效考核评价机制、科学引导城镇开发布局、强化建设用海空间生态管控。
农产品主产区——空间发展强调保障农产品供给水平和质量、健全农业发展优先和提高农产品保障能力的绩效考核评价机制、控制城乡建设用地规模、加大对农产品主产区的支持力度、加强海洋生物资源利用空间生态保护。
重点生态功能区——空间发展强调提高生态产品供给能力、健全生态保护优先的绩效考核评价机制、严格控制城镇空间规模、加大重点生态功能区扶持力度、加强海洋生态保护。
5、以人定地问题
（1）新技术的出现使数据更加优化
传统人口预测方法一定时期内取得成效，但各种预测方法都存在一定局限性，目前倾向是将多种方法综合集成。
随着大数据和网络开源数据的出现，在人口预测方法和数据选取上有所优化。如果仅使用政务数据，则在下一步对城市用地和公共服务设施配置上将出现较大的缺口，因此，新技术的出现提高了人口预测的合理性和科学性。
（2）城镇化发展新特征要求因人、因地制宜的城镇化政策
城镇化出现分层和分区城镇化特征：
一方面，城镇化出现分层城镇化特征，人口向超大城市与小城镇两端集聚。另一方面，出现分区城镇化特征，不同地区城镇化模式存在差异。
人口流动加强：
人口流动方式类型多元化趋势加强，人口的流动呈现网络化、区域化特征，且区域内部人口流动增加。国家人口城镇化聚集形态和国土空间格局趋于再平衡。从发展历程来看，城镇密集区内的人口规模继续集聚，但边际效益递减，非密集区发展加速。
制定因人、因地制宜的城镇化策略：
针对“三类流动人口”要因人施策。一是要有序推进跨省农业转移人口的异地城镇化，探索梯度赋权的公共服务供应体系，实现服务均等化。二是全面保障省内外农业转移人口就地就近城镇化，实现省内基本公共服务均等化，保障落户定居，推进“人地钱”挂钩政策。三是有力支持县内农业转移人口就地就近城镇化，支撑双城双栖城镇化，提升县城、重点镇综合承载力，发挥对双城双栖城镇化的居住、服务支撑作用。
针对“三类地区”要因地施策：一是针对人口流入地全面提升城镇化质量，有序推进农业转移人口市民化，合理控制人口规模，梯度推进，实现公共服务全覆盖，市民化，人地钱挂钩。二是对于人口流出地提升城镇综合实力，促进异地城镇化与就地就近城镇化相结合，吸引人口回流，支持返乡就业，保障留守老人、子女公共服务权益。三是对于人口流动相对平衡地区引导人口适度集聚，着力提升就地就近城镇化质量，优化县城产业支撑与服务供给，促进新城镇和新社区建设。
6、城镇开发边界划定和管控问题
（1）自然资源部与我省城镇开发边界划定思路的差异
自然资源部下发的《城镇开发边界划定指南（征求意见稿）》（下称“《划定指南》”）提出：“城镇集中建设区+城镇有条件建设区”只在城镇建设用地规模基础上扩展不大于10%。我省划定方案提出：采取整体扩展30%作为全省城镇开发边界总量。
通过对我省各地市划定情况进行实例论证，按照自然资源部方案的有条件建设区远小于2020版《土地利用总体规划》确定的有条件建设区，难以满足城镇实际发展建设需求。
（2）对于《划定指南》的优化建议
关于城镇集中建设区划定的调整建议：建议城镇开发边界中的城镇集中建设区以国土空间规划确定的城乡建设用地规模作为上限约束，并在城乡建设用地规模基础上，综合城镇化率、主体功能区等因素确定城镇集中建设区规模。
关于城镇有条件建设区划定的调整建议：建议以省级行政区为单位，全省城镇有条件建设区规模整体按照全省城镇集中建设区规模的10%进行控制。
（3）城镇开发边界动态调校机制研究和建议
建议城镇开发边界的管控要形成动态调整机制，以五年为周期开展城镇开发边界实施管理状况的定期评估，应对若干涉及城镇近期重大发展建设，迫切需要进行边界调整的情况设置自动调整程序。
7、永久基本农田和生态保护红线的正向优化
针对永久基本农田和生态保护红线分布现状问题，提出定期评估，正向优化调整红线边界的建议。一是按照“总量不减少，质量不下降”原则，以三调、耕地质量等级等别调查与评价、永久基本农田整备区为基础，结合地方城市发展战略，划定永久永久基本农田优先调出区。二是结合地方实地举证，核准生态保护红线边界，勘界定标建立红线保护制度。三是利用国土空间规划信息平台，联合部门实地核准，定期开展评估调整程序，优化永久基本农田和生态保护红线边界。
8、规划实施和保障
（1）建立常态化体检评估和动态调整完善机制。
“一年一体检”，对规划实施总体情况进行全面体检监测，对违反规划管制要求的行为及时预警。“五年一评估”，每五年对规划阶段性实施情况进行综合评估，作为规划调整的重要依据。多部门联合定期评估国土空间规划主要目标、空间布局、重大工程及项目等落实情况。
（2）建设国土空间规划监测评估预警管理系统
开展市县系统建设：基于国土空间基础信息平台，开发市县级国土空间规划监测评估预警管理系统，并按照统一的系统接口规范与上级系统进行对接。
推进全域规划数字化：在传统数据的基础上，结合大数据技术和手段，丰富和完善现有数据资源体系并进行持续更新。增加国土空间规划编制、实施、监测、评估、预警的相关数据，引入物联网、互联网等新兴数据，充实国土空间开发利用底图、底线和动态变化信息。建立市县国土空间大数据体系，形成全域数字化表达和信息化底板，实现国土空间数字化成果全域覆盖。
实现工作网络化：纵向上，实现自然资源系统垂直条线上的信息汇交和系统联通；横向上，与平级各相关部门互联互通，实现信息共享与规划服务。
促进监管智能化：在国土空间大数据基础上，建立既能落实统一要求，又能体现本地特色的国土空间规划监测评估管理系统的指标库和模型库，为有效监测规划、客观评估规划、实现对国土空间的精准治理提供智能化手段。
原创：GDUPI
来源：南粤规划
