魏旭红等:基于“双评价”的市县级国土空间“三区三线” 细化实施的技术方法探讨

魏旭红等:基于“双评价”的市县级国土空间“三区三线” 细化实施的技术方法探讨

2018年11月,中共中央国务院发布《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》。 “三区三线”的划定和管理,成为各级国土空间规划体系编制与监督实施的重要内容。由于市县级国土空间规划是最具实施操作性的国土空间规划层次,因此本研究聚焦市县级国土空间规划,研究“三区三线”及其细化实施技术方法。聚焦国土空间规划实际操作,并结合实际项目案例进行验证尝试,以期为“三区三线”实施细化并科学落地提供启示与借鉴。

一、“双评价”预判结果对国土空间“三区三线”的指向

“双评价”预判划定为生态、农业和城镇空间这“三区”,为生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界这“三线”的划定提供参考依据。例如,在生态保护等级的评价过程中,初步划定五级生态保护能力等级以及生态斑块集中度均为高或较高的区域,原则上应纳入生态保护红线范围。“双评价”工作本质上是对规划区域国土空间资源环境承载力和国土开发适宜性的客观摸底,与当地实际情况的校核仍然非常必要,因此双评价的预判结果并不能直接决定国土空间的“三区三线”划定。“双评价”预判结论只是从生态视角进行的一个科学预判,最终的“三区三线”的结果还需要结合地区的整体战略,因地制宜,多视角研究,同时多部门、多相关利益方统筹权衡,最终得到相对科学合理的结果。

图1“双评价”结果示意图
资源来源:项目组绘制

二、双评价预判结果与现有部门管控边界的相互校核及原则

“双评价”预判结果需要具体校核内容主要涉及自然资源局下属的林业、土地、生态等不同职能部门。如林业部门划定的保护林地、公益林,以及风景园林部门的国家公园、森林公园等,水利部门划定的生态湿地,环保部门划定的水源保护区等范围;如受法规条例管控的湖泊流域保护区范围等。同时还需要与对应有明确管理边界的基本农田保护区范围进行校核,与已规划的拟开发用地范围进行校核,也需要与城乡建设部门、住建部门的历史保护线、未来可能的战略性开发区域进行校核。综合考虑用地效率、地块集中度等问题,形成协调一致的各类空间和管控边界。“双评价”预判结果通过与这些区域管控边界、管控强度等进行比对,查缺补漏,剖析差异,互相补充与完善,继而形成协调一致的三类空间划定和“三线”为核心的刚性控制线。

三、明确三区三线划定的技术操作原则

(1) 生态保护红线校核原则:只增不减

根据双评价,建议将生态保护能力等级(指初步划定的五级生态保护能力等级)高、较高,同时生态斑块集中度高、较高的区域,初步划定生态红线的管控范围。为了避免遗漏其他生态资源优异、以及一些亟需生态修复的区域,需要依据只增不减的原则,将初步划定的生态保护红线与现有管控边界进行相互校核。以云南大理州洱海流域空间规划为例,根据林业部门的资料,洱海流域空间目前已划定三个植被多样性保护区和极重要保护林地范围。对比双评价初步划定的五级生态保护能力等级,可以发现双评价结果总体大于林业部门的保护范围,但双评价的结果仍有一些极重要保护林地未覆盖。因此,依据只增不减的原则,对生态保护红线进行补充(图2)。

图2 双评价生态保护红线结果与大理州划定的生态保护红线相互校核
资源来源:项目组绘制

(2) 基本农田校核原则:总量指标锚定

将双评价的农业适宜性评价结果与现已明确划定管控边界范围的基本农田保护区、一般农田进行校核,校核的原则为基本农田的总量指标维持不变,在空间位置上允许适当优化。当生态保护红线与基本农田边界出现矛盾的情况下,应以生态保护优先,区内优化基本农田的范围布局,区内不能平衡时,可将部分基本农田调出生态保护红线区域,在市县范围内、或是上级行政单位的辖区范围内平衡基本农田,保障总量不变。

图3 抚仙湖流域基本农田调整示意图
资源来源:项目组绘制

(3)城镇开发边界校核原则:集约利用

将“双评价”的城镇适宜性评价结果与现已明确制定控规或开发意向的区域范围进行校核,推进高质量发展、集约利用土地开发建设为根本原则。城镇适宜性评价结果应该与历年城镇建设用地实际增长指标进行参考比对,尊重城市客观增长规律,实际用地增长较慢地区,可能与地方发展动力、招商引资情况有直接关联,规划不能根据“适宜程度高”结论一刀切,确保理性增长(张卢奔,2015)。当城镇适宜性评价结果与拟开发建设用地出现矛盾时,评价为一般适宜或不适宜的地区,应尊重适宜性评价结果,适度缩减调整用地开发边界。

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