新时期国土空间规划双评价的技术流程与青岛实践

新时期国土空间规划双评价的技术流程与青岛实践

2、评价流程

从总体流程来看,双评价主要包含四大步骤:

一是资源环境要素单项评价;

二是资源环境承载能力集成评价;

三是国土空间开发适宜性评价;

四是陆海统筹。

(1)单项评价的对象包含土地资源、水资源、环境、生态和灾害五类自然要素,针对不同功能指向和评价尺度,构建差异化的评价指标体系。

(2)基于资源环境要素单向评价的分级结果,根据生态保护、农业生产、城镇建设三方面的差异化集成评价方法,综合划分生态指向的生态保护等级,以及农业、城镇指向的承载能力等级,以表征国土空间的自然本底条件对人类生活生产活动综合支撑能力。承载能力等级按取值由低至高可划分为Ⅰ——Ⅴ级。

(3)基于生态保护、农业生产、城镇建设功能指向的资源环境承载能力评价结果,开展国土空间开发适宜性评价。针对评价结果,重点对生态保护极重要区、农业生产适宜区和不适宜区、城镇建设适宜区和不适宜区进行专家校验,综合判断评价结果与实际状况的相符性,修正结果边界。针对明显不符合实际情况的评价结果,开展必要的现场核查校验与调整。明确生态保护极重要区作为生态保护红线评估和确定的基础,并识别未来适宜农业生产和城镇建设的潜力空间。

(4)开展综合分析,结合单项评价和集成评价对区域资源环境禀赋和空间格局特征进行刻画,识别当前发展存在的问题和未来可能的风险。分析各开发空间剩余潜力和规模上限,并结合重大战略事项开展一定的情景分析。

双评价技术流程 / 讲者PPT重绘

三、双评价的产出应用

双评价是从资源环境角度认识国土空间开发保护利用特征的一种方式,在客观了解资源环境禀赋特点的基础上,为贯彻落实主体功能区战略,科学划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界,统筹优化生态、农业、城镇等空间布局,转变生产生活方式促进高质量发展提供支撑。

原则上,生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界划定结果要与双评价结果相协调。应用双评价成果时要科学客观。在符合上述原则和逻辑的基础上,还需要结合发展战略、人口经济社会文化等因素进行更深入的分析,结合当地实际,最终形成国土空间规划相关方案。

1、先画棋盘与后落棋子

将生态极重要区作为优化调整的基本依据,评估和确定生态保护红线;城镇开发适宜区是城镇用地布局的优选区,不适宜区是城镇用地布局的避让区;农业开发的潜力空间作为永久基本农田增补的备选区。

2、特征描摹与功能引导

通过资源环境承载能力评价结果描述和评价要素的空间特征,分析对区域资源空间格局进行刻画,对未来主体功能进行引导。

3、规定动作与自选动作

在指南要求的综合分析基础上,将评价结果与土地利用现状进行对比分析,识别保护利用中的问题、冲突和风险;引入更多相关分析为开发格局优化、生态修复区域识别等提供初期索引。

四、双评价的青岛实践

1、研究探索初步成果

2018年11月,在北京召开的青岛市空间规划基础双评价专家评审会上,专家组一致认为青岛的双评价技术路线合理,可以作为后续国土空间规划编制的基础,并具有一定的探索性和创新性。

在青岛“多规合一”的工作体制下,多部门协商是双评价工作得以顺利推进的重要途径,评价过程中调用发改、国土、林业、海洋、环保等部门近百余项数据资料。

青岛的双评价总体包含陆域和海域两大版块,其中陆域评价选取土地资源、水资源、环境、生态和灾害等指标;海域评价选取海域建设用海适宜性、海洋生物资源利用适宜性、海洋生态适宜性等指标。评价集成的初步结果映射到空间上,在陆域版块划分为生态空间、农业空间和城镇空间三类,在海域版块分为建设用海空间、生物资源利用空间和海洋生态空间三类。

2、青岛双评价的实践总结

2019年1月,青岛市资源环境承载能力与国土空间开发适宜性双评价工作成果被自然资源部国土空间规划局确定为全国试评价案例,结合青岛市从“多规合一”到“空间规划”再到“国土空间规划”的工作历程,从标准体系、数据来源、信息平台介绍双评价工作的数据基础,利用双评价指南试评价结果与现状对比情况,根据自然资源部空间规划局对双评价工作的要求,尝试提出资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价对国土空间规划编制的两个基础支撑设想:

一是引导空间格局和指导控制线划定,将“双评价”成果及时应用于国土空间规划编制工作,以各类型适宜性程度为参考,引导国土空间开发格局与结构优化,划定或优化城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线;

二是通过不同指向的承载力评价为规划编制的目标和指标制定提供依据,确定城市的生态、农业、城镇空间的极限容量值,作为森林覆盖率、林地保有量、永久基本农田保护率、耕地保有量、开发强度等指标设定的依据。最终将底线思维纳入到国土空间规划管理“五级三类”制度体系,实现三区三线与国土空间规划管理的无缝对接。

五、结 语

从“增量”发展到“存量”挖潜,从工业文明到生态文明,国家关于城乡的发展理念、发展模式和发展方式已然发生根本性的变化。坚持底线思维,以提升国家空间治理能力和效率的空间规划仍在路上。期望资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价工作能为正在开展的国土空间规划提供基础支撑,也为生态文明理念的实施助力。

本文作者:吕红亮,韩青

本文来源: 中国城市规划

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