岳文泽、王田雨 | 国土空间用途管制几个基础性问题的思考:管什么、怎么管、谁来管

岳文泽、王田雨 | 国土空间用途管制几个基础性问题的思考:管什么、怎么管、谁来管

2018年3月中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》,明确“由自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”,首次提出建立我国综合、系统的空间管制思想。长期以来,由于管制主体、价值取向、管制目标差异,导致我国空间管制内容交叉重叠、部门矛盾不断、管制效率较低。新的国土空间用途管制大幕已拉开,我们必须深刻认识到国土空间用途管制的重要意义,厘清该制度的基础性理论问题,方能建立科学、高效的国土空间用途管制体系。

国土空间用途管制是一个复杂的多维系统。首先,管制对象是“空间”,即承载人类社会经济活动的物理载体;其次,管制的本质是人类的开发利用行为;而用途(属性)则是具体的管制内容,三个方面是“三位一体”的。其中“空间”是最明确的管制载体。由于“空间”的复杂性与尺度性等问题,国土空间用途管制中“管什么”“怎么管”“谁来管”的问题亟需进一步梳理。

一、“管什么”的问题:管制对象不明确、管制内容不清晰

1.空间的基本属性决定了管制对象不明确

建立清晰、明确的国土空间分类体系,毫无疑问是国土空间用途管制制度的基础与前提。然而,“空间”的内在属性特征,导致现有国土空间分类体系混乱。

(1)实体空间、功能空间与行政空间的对立与统一。毋庸置疑,此次国家机构改革中,空间规划、空间管制等已成为热点词汇,那么“统一行使所有国土空间用途管制”中的空间究竟是什么“空间”,这是首先需要弄清楚的。不同学科对空间的定义不同,常见的空间类型包括“物理空间”,即物体存在、运动的(有限或无限的)场所。物理空间又可以分为实体空间、行政空间和功能空间等。第二类常见的空间类型是“虚拟空间”,即人对物理空间产生的意象或感知,例如城市研究中经常提到的感知空间和意象空间等。首先自然实体空间具有位置固定性,而包括人在内的生物则具有流动性,从而形成了与实体空间不匹配的功能空间。为了行政管理需要,又形成了与上述二者都不匹配的行政空间。根据传统的空间用途管制以及当前的共识都表明,国土空间管制中的空间理论上应该是功能空间,而在具体操作上,管制的“空间”划分实践基本上都是以地块为准则,“地块”在很大意义上是个实体空间,从而产生实体与功能的“失配”。以两栖生物为例,其栖息地包括水域与陆地,如果我们只是把水域划为红线保护空间,而岸上划为可开发空间,显然是降低了特定的生态功能。同样的对于跨越行政边界的重点脆弱生态系统来说,一方划分红线区,另外一方划分为一般生态空间,不仅不利于生态保护,还会加剧生态系统退化。所以,新的用途管制在空间的划分上必须综合协调好实体空间、功能空间以及行政管理空间之间的对立与统一问题。

(2)空间异质性与同一性的对立与统一。异质性与同一性是空间的两个基本属性,二者是对立与统一的。国土空间的分区实质是将国土空间单元功能相对一致、相似度高的合并为同一类型空间,具有差异的单元则分开。但对于生产、生活与生态的分类而言,其本质上是一种功能分类,所以复合性是常态、异质性是特殊。必然会有一些模糊空间的存在,如城市周边高度非农化的城乡结合部、农业观光休闲区等。因此,三类空间的划定也不应是简单的“划分地盘”和“分而治之”,这就决定着三生空间具有重叠性和交叉性,两两之间、三者之间存在不同的可融合、可转换区域(图1)。

图1 “三生空间”的异质性和同一性

相比而言,生态保护红线、永久基本农田保护红线所划定的区域,是国土空间资源保护的核心区域,城镇开发边界所划定的区域是承载开发建设项目落地的刚性空间载体,所以由三线为基础确定的三区(生态保护区、耕地保护区、城市开发区等),其异质性明显高于复合性,三线互不交叉已经成为基本的共识,且三线各自范围内有着刚性的管制规则。所以要辩证地看“三生”与“三线”的关系。“三生”是发展理念,强调空间融合与协调;而三线是抓手,强调底线约束,同时保障底线思维在各层级用途管制中的刚性传导。通过“三生”协调实现战略引领。一方面科学布局生产空间、生活空间、生态空间,体现战略性、提高科学性、加强协调性;另一方面,留有适度弹性空间,根据低层次空间尺度上的不同情况实施差异化深度管理。

2.管制对象不明确进一步导致管制内容不清晰

(1)生态空间用途转换规则不清晰导致内外部转换无据可循。过去土地用途管制核心是农业空间向城镇空间用途转换。而新的国土空间管制体系强调对生活、生产、生态三类空间及其转换的管控。不仅包括生态空间向生活空间转换的管控,还涉及生产空间与生态空间相互转化的管控,目前这类用途转换并没有明确的转换规则。此外,以往地方实践上出现过分重视某一生态指标如森林覆盖率指标,而强行把草地或其他生态用地转为森林,导致生态系统系统性受到破坏现象。这暴露出生态空间内部各要素之间用途转变管制的缺失。在生态空间内部要素之间建立转换规则,及其与农业空间转换的规则制定应作为“山水林田湖草”生命共同体综合管制中亟需解决的问题。

(2)空间管制标准的静态性与人的需求动态性不匹配。当前空间用途管制的开发强度或建设准入,在标准设定上往往是静态的,存在标准的静态性与发展动态适应的矛盾。在标准的设置上很难实时适应不同地区、不同时间人类需求的动态性。首先,横向上开发强度是自然和社会耦合系统的作用结果,要求不同发展目标的地区同样的开发强度是不现实的;其次,纵向上,十九大后中国社会的主要矛盾由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,随着生产力的不断发展,人民的需求方式发生根本性的变化。在此背景下,将过去对工业用地的开发强度、准入标准应用到新时代国土空间用途管制当中,很难适应现实需求。

(3)重数量、轻结构和布局的管控模式与管制要求相违背。塑造高质量发展、高品质生活的城镇空间是国土空间规划的目标之一,其核心要求包括营造共享的开放空间。以城市绿色空间为例,在总量达标的情况下,如果大多数群体日常的生态需求仍难以得到满足,显然与国土空间用途管制的初衷是相违背的,即国土空间的保护与开发都是为了提高“人”的幸福感。因此,生态空间管制不仅要做到底线约束,还应充分考虑居民对精神生活和更佳的人居环境质量的需求,对生态空间结构和布局进行管控和优化,以充分发挥生态空间的社会文化服务价值,构建人地良性交互的管制模式。

二、“怎么管”的问题:管控实践中的三大主要矛盾

自然资源部将“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。在这一背景下,如何梳理管制对象内部的结构关系,建立管制体系显得尤为重要。此外,如此庞杂的管制内容,如何与不同层级政府的职责定位相匹配,合理划清不同层级政府在国土空间管制上的事权成为当务之急。因此在“怎么管”上,也存在一些亟需解决的问题。

1.生命共同体的系统思维与分区管控的矛盾

国土空间用途管控强调将“山水林田湖草”当作一个“相生相息、复杂有机”的生态系统来看待,遵循生态系统的多样性、整体性及内在关联规律。然而,现实往往通过分区管控的方式来实现一定的管理目标,系统性的思维与分区管制之间必然存在一定的矛盾性。分区管制过去在中国的实践并不成熟,各部门从自身事权出发,划定土地功能分区或空间管制区域,导致分区种类繁多。根据已有研究对各类规划的梳理,不难发现,各类规划的分区原则和边界都有较大差异,管制内容也相互交叉。落实到具体空间地域单元,同一地块可能会出现不同甚至矛盾的配置方向和用途,必然引发规划管控上的混乱。

党的十八届三中全会提出“通过建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制。”这就要求将各类规划整合为一个空间规划,在统一框架下配置各类空间资源,作为空间用途管制的依据。其中,“三区三线”的划定是空间规划的核心内容。然而,由于当前对“山水林田湖草”生命共同体的内在作用机制理论缺乏,各生态子系统之间的有机联系未能厘清,导致目前三区三线的划分并不能很好地回应空间治理对于提高资源配置整体性和效率的诉求。例如,目前生态保护红线的划定上,现行方案大多从生态重要性与脆弱度两个原则来进行判断,只要重要或脆弱,就划入红线范围,一味强调封闭和隔离保护,这也失去了生态系统提供生态服务的价值。

2.空间尺度性与管理层级事权不清的矛盾

对于中国这样一个地域辽阔、人口众多的国家而言,国土空间用途管制体系与空间的尺度效应相契合是政策顺利施行和高效运行的基础和保障。尺度通常包括幅度和粒度两方面的内涵。对国土空间用途管制而言,幅度表示管控行为所涉及到的空间范围,粒度表示研究区空间最小可管控单元所代表的面积。当前国土空间用途管制对于幅度的认识和实践是清晰的,即幅度的划分与行政区划是相对等的,涵盖国家尺度、省级尺度、市级尺度、区县级尺度、乡镇尺度等多个尺度。实际上,不同管理层级下空间粒度的选择是国土空间用途管制“怎么管”核心需要解决的问题。空间粒度大小决定了一定层级内用途管制的精细程度及管制体量。试想一下,如果国家层面管理地块,这显然是低效的,并且必然导致用途管制战略引导价值的丧失,相反乡镇层面管理流域同样是不现实的。

空间的尺度性意味着在新的国土空间用途管制体系中,不仅需要建立多层次用途管制体系,还必须要厘清不同层级管理主体的权责关系。然而,自然资源部门整合后尚未建立起事权明晰的用途管制体系。自《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》(“三定方案”)发布以来,全国各省、市、县级陆续出台了相应的改革方案。通过对不同层级“三定方案”的解读,不难发现当前各层级空间用途管制部门职责趋同,且无论是国家、省级还是市级的改革方案中,都涉及到“划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线”“构建节约资源和保护环境生产、生活、生态空间布局”等内容。这显然与空间的尺度性是相违背的,同时也反映出各层级国土空间用途管制部门对于自己的实际事权并不清晰。

3.理顺政府管控与市场管控的关系

国土空间用途管制需要同时运用好政府“有形之手”与市场“无形之手”,在处理两者关系时,政府要有所为而有所不为。具体而言,对于国土空间用途管制的核心区域“三区三线”地区,政府用途管制需贯穿于全部规划层级,在充分发挥空间尺度的差异化管理政策的同时,底线思维自上而下的刚性传导需要依靠政府的力量来施行。另一方面,要鼓励地方实践创新,充分发挥市场在空间资源配置的决定性作用,打造有为政府,自下而上统筹高效配置各类要素资源。例如,浙江省德清的“标准地”改革就是抓住“空间准入”这一“牛鼻子”,把每一块建设用地的规划建设标准、能耗标准、污染排放标准等指标明确后,带“空间”一起打包出让,有效提高空间用途管制的效率。

三、“谁来管”的问题:治理结构流程再造是机遇还是挑战

尽管空间管制内容丰富,其本质核心还是行政审批。行政审批的效率受治理结构的影响显著。本次行政机构改革,对于国土空间的治理而言,其结构可以说是全流程的再造,其带来的机遇与挑战并存。

1.机遇:统一行使各类自然资源资产的空间管制权

“九龙治水”到“五指成拳”。过去我国的国土空间的管制职责分散到城市规划、环境保护、发改委等不同的部门,形成“九龙治水”模式,这就导致管制对象空间重叠、相互交叉且冲突,导致管制效率低下,生态保护不力等一系列问题。而新的机构改革方案的初衷之一就是要落实由自然资源部统一行使国有自然资源资产管理,变成“五指成拳”的模式,由自然资源部一个部门整合各类空间的管制,承担统一管制的职责,这对提升我国国土空间管制效率无疑带来了重要的机遇。此外,在自然资源部内部,国土空间管制的结构也进行了重大调整,实现了流程再造。原来土地用途管制的职责分散在不同的司局,新的自然资源部成立后,梳理各类空间管制职责,统一由用途管制司来牵头负责。通过对审批流程的再造,无疑会提升管制的效率。

2.挑战:治理结构流程再造导致横向与纵向协调成本大大增加

横向上,按照空间规划编制、空间管制与空间修复的流程实现职责分工,设立对应职能部门。就变成了“铁路警察、各管一段”的模式。规划部门只负责规划的编制,而规划实施的监管则由空间管制司负责,后续的国土整治与空间修复又由修复司负责。规划部门则担心规划实施效率下降,国土空间用途管制效率很大程度上取决于国土空间规划的设定,规划编制提供的空间分类必须要与管制属性有机结合,否则管制就会变成无源之水、无本之木,同时管制规则设定对后续的国土整治与空间修复也是重要的基础。这种治理结构的调整,无疑大大增加了横向部门之间协调成本。纵向上,本次自然资源系统的机构改革一个重要的特点是“上下不对齐”。国家级、省级、部分地级市和县级基本上都是自然资源为主体名称,而直辖市、省会城市等则改为规划与自然资源局。这就导致规划与管制等其他事权在不同层级自然资源管理部门地位的“上下不对齐”,纵向协调上也难免产生新的问题。

原创: 岳文泽等 来源:中国土地科学