2018 年3 月颁布的《深化党和国家机构改革方案》最终确定了自然资源部的行政职责，即“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，并“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进多规合一，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。”
自中共中央十八届三中全会首次提出“建立空间规划体系”至今，其制度设计目标一以贯之且逐渐细化。具体分析，目标可以概括为以下四个层面：
1、理念层面：推进生态优先、绿色发展
党的十八大将生态文明建设写入党章，十八届五中全会将“绿色”作为五大发展理念之一，十九大更是将“建设生态文明、推进绿色发展”作为“新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略”之一，构建了包含“历史思维、战略思维、底线思维、整体思维、系统思维、辩证思维、民本思维、法制思维”在内的习近平生态文明思想。
因此，生态优先、绿色发展是建立空间规划体系的“初心”，也应成为制度设计的首要目标。这意味我国空间规划的属性在经历了城镇化初期的“理想蓝图型”规划、城镇化中期的“决策咨询型”规划之后，已逐渐步入到城镇化稳定期的“资源管理型”规划；相应地，空间规划的重心将从初期的工程设计、中期的战略格局，逐渐步入到稳定期的资源保护。
2、法制层面：强化依法治国，落实一张蓝图干到底
城镇快速发展过程中，下位规划违反上位规划、建设违反规划的情况时有发生，导致自然景观和人文历史资源受到侵占或破坏，私搭乱建、破墙开洞等违法建设频发；规划督察过程中饱受诟病的各类问题，暴露出规划“该刚不刚、该弹不弹”的弊端。
总体来说，空间规划体系的法律属性需要进一步增强，应当成为国土空间用途管制、公有私有物权维护的法律依据。而各层级规划之间管控要求（强制性内容）的有效传导，将成为整个规划体系是否具备权威性和严肃性的关键。
3、体制层面：提高治理能力，实现多部门和多规划合一
如果说价值理念问题是世界各国发展过程中的“通病”，那么体制问题则是我国的“特例”。政府（特别是中央政府）内各部门的独立决策能力过强、相互衔接不够，呈现“行政碎片化”的状态。
因此，空间治理体系的目标是强化空间治理部门的统筹能力，降低原有部门间博弈的制度成本；空间规划体系的目标是统筹原来分散在各部门的空间性规划，实现空间资源的高效、优化配置。
4、机制层面：完善市场机制，推进资源优化配置
关于如何有效保护自然资源，不同学者一直存在不同意见。有些学者认为，市场机制在保护自然资源方面是“失灵”的，必须通过政府主导、严格管控的方式才能解决保护问题；也有学者认为，市场机制不是“失灵”的本质问题，产权不清才是“失灵”的关键原因。
历史教训证明，产权代言人不清会导致公共资源被部门、地方、社团甚至个人以各种形式的非正规所有权所占有，导致资源配置效率低下和“公地悲剧”。唯有明晰产权，才能实现自然资源的充分博弈（交易）和最优配置。
空间治理体系的制度基石是自然资源的“资产化管理”，即通过明晰产权（确权登记、资产核算、建立自然资源资产负债表）、市场化定价、建立交易制度，保障自然资源所有者的权益，实现自然资源资产的保值增殖。
空间规划体系作为空间治理体系的组成部分，是自然资源资产保值增殖的工具。因此，规划任务是为市场机制在其有效领域发挥决定性作用创造“制度保障”和“约束条件”。
文章来源：中国城市规划
