董珂:国土空间规划体系的制度设计目标

董珂:国土空间规划体系的制度设计目标

2018 年3 月颁布的《深化党和国家机构改革方案》最终确定了自然资源部的行政职责,即“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”,并“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用,推进多规合一,实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。”

自中共中央十八届三中全会首次提出“建立空间规划体系”至今,其制度设计目标一以贯之且逐渐细化。具体分析,目标可以概括为以下四个层面:

1、理念层面:推进生态优先、绿色发展

党的十八大将生态文明建设写入党章,十八届五中全会将“绿色”作为五大发展理念之一,十九大更是将“建设生态文明、推进绿色发展”作为“新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略”之一,构建了包含“历史思维、战略思维、底线思维、整体思维、系统思维、辩证思维、民本思维、法制思维”在内的习近平生态文明思想。

因此,生态优先、绿色发展是建立空间规划体系的“初心”,也应成为制度设计的首要目标。这意味我国空间规划的属性在经历了城镇化初期的“理想蓝图型”规划、城镇化中期的“决策咨询型”规划之后,已逐渐步入到城镇化稳定期的“资源管理型”规划;相应地,空间规划的重心将从初期的工程设计、中期的战略格局,逐渐步入到稳定期的资源保护。

2、法制层面:强化依法治国,落实一张蓝图干到底

城镇快速发展过程中,下位规划违反上位规划、建设违反规划的情况时有发生,导致自然景观和人文历史资源受到侵占或破坏,私搭乱建、破墙开洞等违法建设频发;规划督察过程中饱受诟病的各类问题,暴露出规划“该刚不刚、该弹不弹”的弊端。

总体来说,空间规划体系的法律属性需要进一步增强,应当成为国土空间用途管制、公有私有物权维护的法律依据。而各层级规划之间管控要求(强制性内容)的有效传导,将成为整个规划体系是否具备权威性和严肃性的关键。

3、体制层面:提高治理能力,实现多部门和多规划合一

如果说价值理念问题是世界各国发展过程中的“通病”,那么体制问题则是我国的“特例”。政府(特别是中央政府)内各部门的独立决策能力过强、相互衔接不够,呈现“行政碎片化”的状态。

因此,空间治理体系的目标是强化空间治理部门的统筹能力,降低原有部门间博弈的制度成本;空间规划体系的目标是统筹原来分散在各部门的空间性规划,实现空间资源的高效、优化配置。

4、机制层面:完善市场机制,推进资源优化配置

关于如何有效保护自然资源,不同学者一直存在不同意见。有些学者认为,市场机制在保护自然资源方面是“失灵”的,必须通过政府主导、严格管控的方式才能解决保护问题;也有学者认为,市场机制不是“失灵”的本质问题,产权不清才是“失灵”的关键原因。

历史教训证明,产权代言人不清会导致公共资源被部门、地方、社团甚至个人以各种形式的非正规所有权所占有,导致资源配置效率低下和“公地悲剧”。唯有明晰产权,才能实现自然资源的充分博弈(交易)和最优配置。

空间治理体系的制度基石是自然资源的“资产化管理”,即通过明晰产权(确权登记、资产核算、建立自然资源资产负债表)、市场化定价、建立交易制度,保障自然资源所有者的权益,实现自然资源资产的保值增殖。

空间规划体系作为空间治理体系的组成部分,是自然资源资产保值增殖的工具。因此,规划任务是为市场机制在其有效领域发挥决定性作用创造“制度保障”和“约束条件”。

文章来源:中国城市规划