国土空间规划局组织开展“资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南“试点工作

国土空间规划局组织开展“资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南“试点工作

资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价(以下简称“双评价”)是编制国土空间规划的前提和基础。

2018年,中共中央、 国务院印发《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》,提到统筹城乡发展空间。按照主体功能定位,对国土空间的开发、保护和整治进行全面安排和总体布局,推进“多规合一”,加快形成城乡融合发展的空间格局。强化空间用途管制。强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用,统筹自然资源开发利用、保护和修复,按照不同主体功能定位和陆海统筹原则,开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价,科学划定生态、农业、城镇等空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界及海洋生物资源保护线、围填海控制线等主要控制线,推动主体功能区战略格局在市县层面精准落地,健全不同主体功能区差异化协同发展长效机制,实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。

2019年3月31日国家发展改革委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》。提到,优化城市空间布局。全面推进城市国土空间规划编制,强化“三区三线”管控,推进“多规合一”,促进城市精明增长。基于资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价,在国土空间规划中统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线,制定相应管控规则。

一、定义

资源环境承载力一般指某特定时期和地区范围内,区域的资源和环境系统在满足人类社会长期可持续发展需求的同时,结构仍能维持一定时期内的稳态效应条件下,该区域能够承受一定数量人口的各类社会、经济活动能力。国家自然资源部2019年最新出台的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南(征求意见稿)》中将资源环境承载力定义为是一定国土/海洋空间内自然资源、环境容量和生态服务功能对人类活动的综合支撑水平。

早期资源环境承载力主要研究对象包括土地、人口、粮食、水资源等单一因子,后逐步转为综合承载力的研究。资源环境承载力涉及不同地域空间经济社会发展与资源环境要素的相互作用关系,包括不同资源环境组合及其相互作用特征对于资源环境承载力的影响。学者们针对资源环境影响因素的多样性和综合性特征,根据资源环境承载力的评价对象和研究区的区域特性,构建了资源环境单要素和综合要素承载力评价指标体系,评价指标体系内容不断得到拓展,综合性也不断增强。

二、为什么要开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性两项基础评价?

从必要性来看,一是开展资源环境承载能力评价延续了主体功能区规划的基本理念。《全国主体功能区规划》提出了根据资源环境承载能力进行开发的基本理念。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出,要将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内。《生态文明体制改革总体方案》明确要求,空间规划编制前应当进行资源环境承载能力评价,以评价结果作为规划的基本依据。这些理念和要求是一脉相承、一以贯之的。二是开展两项基础评价保证了空间规划的科学性和合理性。之前我介绍了“先布棋盘,后落棋子”的技术路线,“棋盘”布得好不好,决定了最后落子成局的质量。开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价,摸清国土空间的基本家底,是布好“棋盘”的基础,是落好“棋子”的保证。

从可行性来看,目前,开展两项基础评价,已经具备比较成熟的技术方法和数据基础。建立资源环境承载能力监测预警机制,也是中央全面深化改革的一项重大任务,2016年初,国家发改委会同12个部门研究形成了资源环境承载能力监测预警技术方法,在京津冀地区进行了试评价,验证了方法的可行性,并已印发各地参照执行,具备了在全国推广应用的基础条件。国土空间开发适宜性评价,在编制主体功能区时已经形成了技术路径和指标体系,现在可以基本沿用,而且数据基础比当时更好。受基础数据限制,过去做不到对全域国土空间进行网格化评价,现在第二次土地调查和全国地理国情普查提供了全覆盖、高精度的成果数据,已经具备了进行精细化评价的基础条件,并在浙江开化、广西贺州等地进行了成功实践。

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