国土空间规划体系下的“生态保护红线”怎么划

国土空间规划体系下的“生态保护红线”怎么划

2017年2月7日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,确定了到2020年年底前,全面完成全国生态保护红线划定,勘界定标,基本建立生态保护红线制度。“生态保护红线”上升为国家战略。这是继耕地红线、水资源管理红线之后,首次将“红线”概念引入生态保护。

2018年6月16日,中央、国务院印发《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》,再次强调:到2020年,全面完成全国生态保护红线划定、勘界定标,形成生态保护红线全国“一张图”,实现一条红线管控重要生态空间。

一、什么是生态保护红线

生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。是保障和维护国家生态安全的底线和生命线,通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能 的生态功能重要区域,以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。

“生态保护红线”是继“18亿亩耕地红线”后,另一条被提到国家层面的“生命线”。

二、生态保护红线这条“线”怎么划

红线划定,采取国家指导、地方组织,自上而下和自下而上相结合,科学划定的指导思想。

各省市划定形成生态保护红线,环保部、国家发改委等部门进行技术审核,最终报国务院批准后由各省区市政府发布实施。

1、明确划定范围

从空间范围看,生态保护红线应至少包括:主体功能区规划中明确的禁止开发区域,以及其他有必要严格保护的各类保护地。

(1)国家级和省级禁止开发区域有:

——国家公园;

——自然保护区;

——森林公园的生态保育区和核心景观区;

——风景名胜区的核心景区;

——地质公园的地质遗迹保护区;

——世界自然遗产的核心区和缓冲区;

——湿地公园的湿地保育区和恢复重建区;

——饮用水水源地的一级保护区;

——水产种质 资源保护区的核心区;

——其他类型禁止开发区域的核心保护区域

其中:位于生态空间以外或人文景观类的禁止开发区域,不纳入生态保护红线。

(2)其他各类保护地

除禁止开发的区域外,各地认为有必要严格保护,事关生态安全格局的重要区域,也应纳入生态保护红线。

主要是:生态廊道、国家一级公益林、重要湿地、国家级水土流失重点预防区、沙化土地封禁保护区、野生植物集中分布地、自然岸线、雪山冰川、高原冻土等重要生态保护地。

2、确定红线边界

将确定的生态保护红线叠加图,通过边界处理、现状与规划衔接、跨区域协调、上下对接等步骤,确定生态保护红线边界。

(1)边界怎么处理

自然边界,主要是依据地形地貌或生态系统完整性确定的边界,如林线、雪线、流域分界线,以及生态系统分布界线等;

自然保护区、风景名胜区等各类保护地边界;

江河、湖库,以及海岸等向陆域(或向海)延伸一定距离的边界;

全国土地调查、地理国情普查等明确的地块边界。

结合这四类边界,将生态保护红线落实到地块,通过自然资源统一确权登记,明确用地性质与土地权属,形成生态保护红线全国“一张图”。

(2)现状与规划如何衔接

将生态保护红线边界与各类规划、区划空间边界和土地利用现状相衔接,综合分析开发建设与生态保护的关系,来合理确定开发与保护边界。

3、开展勘界定标

根据划定方案确定的生态保护红线分布图,详细勘定红线边界。建立界桩数据库,形成生态保护红线勘测定界图。

4、妥善解决红线内存在的“三条控制线”交叉重叠问题

按照“先做减法,后做加法”的原则,把永久基本农田、集中居民居住地、矿产资源开发用地、人工商品林、基础设施等生产建设用地从生态保护红线中剔除。再根据保护需要,结合实际,把一些转换为保护用地的,纳入到生态保护红线范围。

目前各省生态保护红线划定比例多在20%〜30%之间,西部地区更大一些。

三、生态保护红线划定存在的困惑

1、简单“一刀切”现象。

各省份生态保护红线划定中,都有出现划定标准简单化的现象。

在划定时,没有统筹考虑保护与发展的关系,简单地“一刀切”。

存在一,简单的以面积作为划定标准,如,要求本行政区域多大比例的国土面积必须划定为生态保护区。举例,某省发现一处矿产,地方政府也进行了规划。但划定时,简单按国土面积比例划,造成这些矿产都将被划在红线内,将来必定面临生态保护红线与矿产资源开发规划的冲突。

存在二,简单地以海拔高度作为划定标准,如,要求海拔3600米以上区域要划定为水源涵养区。

存在三,简单以行政区划作为划定标准,因行政区域内有某项特殊动植物,就简单将行政区域全境划定为生态保护区。

存在四,简单地以山系作为划定标准。

2、对编制国土空间规划与实施影响大。对划入的保护区没有统筹论证,直接把分散在各个部委、在不同历史时期设置的各种保护区划入。

这其中错综复杂,有的保护区设置已经很久;有的仅从单项保护角度简单设定;有的保护区在设定时,是为了争取补贴政策,范围偏大且无具体坐标。

这种划定,对国土空间规划编制与实施都会造成影响。

3、加大综合管理难度。大量农村居民点划入生态保护红线,很多数量的永久基本农田,仅以“开天窗”的方式扣除;一些战略性的资源勘察活动,没有留出明确的空间,短期和中长期重点项目建设,面临两难境地,这种划定对自然资源综合管理带来影响。

4、空间界线不清,保护地空间界线不清,交叉重叠,也确是有划定保护红线,实现一条红线管控所有重要生态空间的迫切需要。

5、地方认为划红线就是限制经济发展

划红线的目的不是限制地方经济发展,是为促进可持续发展的重要基础。

划定红线是基础,严守红线是关键。树立底线意识,也需要确保生态保护红线划得实、守得住。 目前,各省份还在抓紧优化生态保护红线划定方案。