国土空间规划 | 面向实施管理的市县级国土空间总体规划传导机制研究

国土空间规划 | 面向实施管理的市县级国土空间总体规划传导机制研究

随着社会治理体系的不断完善和空间规划体系改革的不断深入,国土空间规划已经建立以生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界为核心的规划控制线体系和以规划分区为核心的用途管控体系。如何从服务规划实施管理角度出发对国土空间规划特别是作为重要实施环节的市县国土空间规划的政策工具、技术工具进行统筹设计,针对管控地域类型提出精细化的传导机制设计成为国土空间规划规划传导体系建立过程中面临的核心关键问题。

一、原土地利用规划和城市规划主要传导机制回顾

目前的土地利用总体规划体系包括国、省、市、县、乡五级以及区域性(跨行政区),通过指标的分解下达以及分区(综合分区到功能分区到用途分区)细化实现逐级传导,在多年的实践中形成了“地域(分区)管制规则和控制指标”为主的规划控制方法。从以上规划传导体系和规划控制方法可以看出,土地利用总体规划主要是偏重自上而下约束性的思路。在城乡规划方面,《城乡规划法》设立了国家、省级、市级、县级和乡镇的五级城乡规划编制体系。从城市规划到城乡规划是巨大的变革,但是从规划实施管理来看,过分倚重中心城区和建设空间拓展的问题依然存在,偏重建设型的规划思路还需要进一步转变。

在生态文明建设的总体要求和体制机制下,国土空间规划已经建立以生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界为核心的规划控制线体系和以规划分区为核心的用途管控体系。目前生态保护红线和永久基本农田的划定和管控要求相对比较明确,但对于城镇开发边界的划定和管控还在探讨过程中。

为了进一步实现刚弹相济的规划管控,适应未来城镇发展的弹性需求,原土地利用规划提出了有条件建设区的概念,原城乡总体规划也提出了发展备用地的概念,但对于其管控意图、管控要求等均未给出具体的实施细则,导致在实施管理过程中出现管控缺位或者难以操作等问题。因此,为了更好的实现市县级国土空间总体规划的传导,应进一步对城镇开发边界、有条件建设区(弹性发展区)等政策工具和技术工具的管控意图、管控要求等进行精细化设计。

另一方面,在目前生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界为核心的规划控制线体系和以规划分区为核心的用途管控体系的框架下,如何通过区分不同管控地域的政策管控意图,分区分类实现差异化的生态修复、开发建设等方面的指引,并通过单元规划等规划手段向下位规划进行传导,也是实施管理中需要研究的重点问题。

二、面向实施管理的市县级国土空间总体规划传导机制构建重点

1、规划纵向传导和横向传导体系构建

在市县级国土空间总体规划中应落实国家和省级国土空间规划要求,纵向明确市县级国土空间总体规划对下层次国土空间规划和详细规划管控引导要求,横向发挥市县国土空间总体规划对专项规划指导约束作用。

在纵向传导体系方面,市县级国土空间总体规划中重点体现国家和省级国土空间规划的管控要求,兼顾管控与引导,侧重实施性。一方面是制定空间发展政策、开展国土空间资源保护利用修复和实施国土空间规划管理的蓝图,另一方面也是编制详细规划和乡镇国土空间规划的依据。而在县级国土空间总体规划中,还要进一步体现对村庄的系统性引导要求,在乡村振兴的战略引领下确定村庄规划的重点片区和具体要求。

在横向传导体系方面,市县国土空间总体规划还应进一步统筹和指导专项规划的编制,在专项规划编制中应体现要素分类管控和时序管控的相关要求,对特定领域和特定区域的专项规划中强制性内容的落地和管控进行指导。

2、面向实施管理的政策工具和技术工具设计

1)加强城镇开发边界划定和管控,作为控制城镇建设用地无序蔓延,促进城市空间集约高效、紧凑布局的重要政策工具。

针对国家宏观要求和地方实际情况,明确城镇开发边界的划定原则、范围和管控思路。城镇开发边界内,是以城镇居民生产生活为主体功能的空间。

首先,明确强制落实要求。城镇开发边界的范围、面积和管控要求,应明确为强制性规定,经法定程序批准后实施。城镇开发边界划定后,原则上不得更改。

其次,明确空间管控要求。城镇建设和各类新区、开发区、试点示范区、自由贸易试验区等各项集中建设活动,必须在城镇开发边界内选址,符合国土空间总体规划的空间管制要求。

第三,明确评估监管要求。各省区市自然资源与规划主管部门应针对城镇开发边界制定管理条例与考核办法,对本辖区内城镇开发边界进行定期评估及动态监测监管。

2)突出有条件建设区(弹性发展区)作为应对城市发展不确定性和变化的弹性适应工具的作用,进一步明确其管控内涵、划定要求、启用条件和启用程序,增强规划的弹性和适用性。

首先,在规划中应对有条件建设区(弹性发展区)的功能管控保证城市结构的合理性,避免超预期发展所引起的建设无序和规划频繁调整。

其次,进一步明确有条件建设区(弹性发展区)在空间布局、用地规模控制和功能控制的具体要求,重点明确选址安全、规模上限和用地功能负面清单等方面的要求。

最后,明确有条件建设区(弹性发展区)的启用条件,以及不同开发建设情景下的启用程序,确保合理合规的调整和使用。

3、针对不同管控地域实现分区分类精准施策

在统筹优化划定生态、农业和城镇三类空间以及生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界的空间控制线的基础上,根据不同控制线的空间耦合关系和管控要求对全域进行分区分类引导,重点针对生态保护红线内区域、非集中建设区和城镇开发边界内区域三类重点地区的规划传导机制进行研究,确保约束性指标和管控要求向下位规划进行传导。

1)生态保护红线区域的规划传导

生态保护红线的管控政策重点在生态保护、管护以及修复。

对生态保护红线内的重要生态格局要素,建立 “名录+边界+指标”的技术管理工具框架,拟定“管控要求+职责清单+实施主体的”行政事权清单及各级法律法规、规章制度清单。边界管控是对各类需要明确界定的保护区、保护红线、政策区域等,通过定界、立桩、挂牌等综合技术手段落实边界线。指标管控是对管控工作实施的量化安排和考核的依据。名录管控是指将重点的保护区、管控区、对象或者各类生态要素进行登记、造册、建档。

2)非集中建设区

非集中建设区的管控政策应聚焦在两个方面。对于生态空间应构建合理的生态安全格局,制定相应的生态保护和修复对策。而对于农业空间则应合理保证农产品主产区主体功能,服务于合理的城乡统筹,在对农转用制定政策约束的基础上合理支撑大农业体系构建和乡村振兴发展。在非集中建设区建议实现“全域结构性规划—片区导则—项目策划”三层次规划指引和管控体系。

首先,构建“点-线-面”相结合的全域田园地区空间布局体系。以生态空间和农业空间为基底,打造具有田园特色和生态涵养、农业生产功能的空间基底。同时,结合区域绿道和生态廊道体系建设以及田园特色村庄、田园综合体、美丽乡村等点状特色空间构建,打造全域田园空间布局体系。

其次,落实田园功能单元管控,实现精明保护与精明增长。针对不同功能片区,制定针对性的导则管控体系,每个片区形成“图-表结合”的导则,细化空间布局和用途管制,并进行适宜性的项目与活动策划。对于生态空间重在生态保护和修复,通过策划不同类型的郊野公园、生态公园等公园体系,提供城乡居民生态休闲和游憩空间。对于农业空间在落实粮食生产功能区和重要农产品生产保护区高标准农田建设的基础上,应进一步促进三次产业融合发展模式,探索乡村产业用地等新模式。

3)城市开发边界内区域

城镇开发边界内区域的管控重点是有序管控土地开发进程,优化城镇空间布局,提高土地利用集约性和利用效率,确保保障城市服务功能和公众利益的设施能够及时落地。

通过发展单元引导实现城市建设用地用途与管控要求的传导。首先,与既有城市六线(城市绿线、蓝线、红线、黄线、紫线、橙线)结合,进一步强化强制性内容的管控要求。在城市六线定结构、定规模的基础上,通过发展单元中对六线落地要求的补充和强化,探索定形态、定标准和定时序等实施要求的落地。最后,加强对发展单元的功能引导、城市设计和开发强度引导。将片区功能、城市特色空间格局、开发强度管控和城市设计要求细化到发展单元引导中,进一步彰显不同发展单元的文化和生态特色。

文章来源:清华同衡规划播报