市县国土空间总体规划的基本内涵(目标、作用、开发保护导向、任务)

市县国土空间总体规划的基本内涵(目标、作用、开发保护导向、任务)

本文根据深规院市县国土空间规划科研课题阶段性成果总结而来,文章基于文献计量分析和代表性文献研究,系统梳理了国土空间规划的国家要求和业界共识,在此基础上,结合实践观察和思考,探讨了市县国土空间总体规划的总体目标、规划价值观、概念界定、主要作用、传导体系、开发保护导向、编制原则、主要任务等基本内涵。最后,基于内涵理解提出市县层面国土空间规划需强化研究的四个方向。

一、数据来源与研究方法

以国家政策文件、核心期刊文献为主要研究对象,梳理总结国家有关空间规划改革的政策要求及业界形成的基本共识。

国家政策文件主要通过官方网站等网络渠道获取。核心期刊文献主要利用中国知网(CNKI)数据库,以“国土空间规划”“空间规划”“空间规划体系”“空间规划改革”“多规合一”为主题进行精准检索,利用文献计量分析识别高产期刊、高产机构、高产作者,同时考虑相关性、被引频次、发表时间等因素,综合确定重点文献清单,作为核心期刊文献分析的基本对象。同时,研究过程中进行补充检索,以尽可能避免遗漏重要文献。

利用文本分析法对国家政策文件进行重点解读,梳理国家空间规划改革的脉络和国家有关空间规划改革的要求。利用E-Study对重点期刊论文进行阅读、记录与分析。

二、国土空间规划的国家要求与业界共识

2.1 为推进生态文明体制改革,国家建立空间规划体系

为“加快生态文明制度建设”,2013年在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中我国首次正式提出建立空间规划体系。《生态文明体制改革总体方案》(中发〔2015〕25号)对空间规划作出了明确规定和具体要求,奠定了空间规划体系构建的总基调。

这种背景下,国家相关部门先后开展了“多规合一试点”“省级空间规划试点”“城市总体规划和土地利用总体规划试点”,但这种分部门探索过于看重部门职权、难以跳出部门逻辑。为了“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”和“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”,2018年国家组建自然资源部,提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”,要求自然资源部“建立空间规划体系并监督实施”。

2.2 中共中央统一国家规划体系,国土空间规划起基础作用

为了更好地推进国土空间规划体系构建,《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》(中发〔2018〕44号)明确和统一了国家规划体系,确立了空间规划的基础作用。要求空间规划对其他规划提出的基础设施、城镇建设、资源能源、生态环保等开发保护活动提供指导和约束。

2.3 自然资源部将构建“五级三类”的国土空间规划体系

目前,综合各方信息看,自然资源部构建“五级三类”的国土空间规划体系已经基本明确,但“五级”和“三类”之间的层级对应关系尚未明确。为此,笔者基于相关文献分析,尝试给出了“五级”和“三类”的层级对应关系(见下图)。考虑到有些地区乡镇规模和能级比一般县城更大,因此乡镇级也可能同时存在“三类规划”。

值得注意的是,市级、县级虽为两级,但部分地方规范和相关研究通常将“市县国土空间总体规划”视作统一的对象看待。村庄规划属于国土空间规划体系,但村庄没有行政等级,所以“五级”不包含村庄规划,村庄规划相当于内含于乡镇级国土空间规划的详细规划。

2.4 国土空间规划是在传统空间规划基础上逐渐形成的新规划类型

历经分部门试点探索后,国土空间规划作为一种新的规划类型予以确立。2019年1月23日,中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,指出“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现‘多规合一’,是党中央作出的重大决策部署”,这标志着国土空间规划作为一种新的规划类型予以确立。但是,国土空间规划不是凭空冒出来的,而是在传统空间规划基础上逐渐形成的,其形成逻辑有“1+N”和“1=N”两种典型模式。

过渡期国土空间规划与传统总体规划可以“双向替代”。一方面,根据《中华人民共和国土地管理法》修正案(草案)征求意见稿,已经编制国土空间规划的,不再编制土地利用总体规划和城市总体规划。另一方面,《北京市城乡规划条例》提出“城市总体规划是城市发展、建设和管理的基本依据。本市建立以城市总体规划为统领、多规合一的国土空间规划管控体系,统筹各级各类规划。”

可见,如何理顺国土空间规划与城市总体规划、土地利用总体规划、主体功能区规划的关系,实现融合统一与逐渐过渡,是当前面临的现实挑战。

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