何子张等:厦门城市空间管控体系与“一张蓝图”建构

何子张等:厦门城市空间管控体系与“一张蓝图”建构

文章在分析空间管控的现状特征、失效机理及发展趋势的基础上,深入剖析厦门的空间管控分区分级构造及战略、管控和实施三位一体的“一张蓝图”建构内容,并提出在新时期的市县国土空间规划编制中要以“多规合一”来推进城市空间管控体系的建构。

一、空间管控体系的现状特征、失效机理与发展趋势

(一)我国空间管控的现状特征

空间管控是指政府为实行空间管制,协调开发与保护之间的关系,对土地发展权进行差异化管理,实现空间资源有效配置的一种政策性工具。无论是“三区三线”还是 “三生空间”布局,本质上都是对空间的一种政策性区划,都属于空间管控的手段。空间规划服务于空间管控,我国各部门已经编制了多种规划,通过划定政策性边界和用途性边界,实行分区分级的空间管控。

在政策性边界划定上,主体功能区划从经济发展和资源环境协调的角度入手,将空间分为“优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区”;城乡规划从适宜建设的角度划定“三区四线”,即“禁建区、限建区、适建区”及“绿线、蓝线、黄线、紫线”;土地利用规划则出于土地资源保护的需要,实施“三界四区”管控,即城乡建设用地“规模边界、扩展边界、禁建边界”及“允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区”;环境保护规划依据生态和环境保护的需求,开展生态功能区划和环境功能区划工作,前者选取“优化准入区、重点准入区、限制开发区、禁止准入区”4类生态环境功能区,后者则将空间分为“自然生态保留区、生态功能调节区、食品安全保障区、聚居发展引导区、资源开发维护区”5种环境功能类型区。

在用途性边界划定上,各管理部门依据各自的空间分类标准,确定空间的具体用途,如土地利用总体规划、城乡规划中的用地规划等。虽然我国多个部门都参与了空间的分区分级管控,但仍存在《生态文明体制改革总体方案》提出的“因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题”。这些问题反映出当前空间管控的失效,而对其产生的内在机理进行分析,是实现“一张蓝图干到底”、构建“横向到边、纵向到底”治理体系的理论基础。

(二)空间管控失效的机理分析

空间管控失效是指原先制定的空间管理控制的对象在实施过程中出现了偏离管控目标的现象,其原因一般为管控主体对管控对象的管控职责落实不到位,如管控规则不清晰,导致管控边界和规模失效。空间管控作为一个传导过程,其失效主要体现为横向空间分区及纵向空间分级管控的失效。其中,纵向上是通过规划体系的传导,自上而下实现对某种空间资源规模和边界的管控;横向上通过部门分工进行空间分区的管控,当然横向上的空间管控分区也会随着规划体系的传导向下不断细分,同时在以往“多规并行”的背景下也必然体现为空间分区管控的冲突。目前中央提出优化“三生空间”、划定“三线”,其实质就是为了统一空间分区管控以优化国土空间格局。同时,国家为保障粮食安全、国土生态安全,加强对地方城乡建设的宏观调控,通过划定各种控制线来实现对耕地、生态敏感资源和建设用地规模及城市发展宏观布局的调控。“三线”划定的提出意味着国家更加强化对规划体系传导过程中纵向空间的管控,以破解空间管控失效的顽疾。

1、空间分区管控失效:部门空间管理事权边界与规则冲突

空间分区管控失效表现为一定空间范围内,不同部门制定的管制规则存在冲突或无法达成空间和事项的全覆盖。这是由于各个部门的管理目标不统一,在编制规划时往往更注重部门利益,忽略与其他部门的协同。而不同规划间平行衔接的模式,又使得规划间缺乏统筹,部门空间管理事权边界不清晰,使资源无法得到有效的统筹配置与利用。空间分区管控失效的根源在于空间的唯一性和资源管理的多样性之间的矛盾。由于我国长期存在“条块分割”的管理体制,在空间规划上更注重纵向控制,而缺乏在同一空间上的横向衔接,造成在同一空间上存在不同空间管控逻辑的矛盾。各类自然资源必须依附于空间存在,由此我国采取按资源要素分类平行管理空间的模式,这势必与空间的唯一性相冲突,具体体现为空间信息错位、空间认知多元和空间管理碎片等多个方面,这就造成生产、生活、生态空间格局的混乱。为解决空间分区管控失效问题,必须构建层次清晰、分工明确、相互衔接的空间规划体系,通过具有统筹性和指导性的空间分区及各类专项规划工作,理顺部门空间权力的关系,实现规划的“横向到边”。

2、空间分级管控失效:不同层级政府空间管控事权与责任不清

空间分级管控失效是由于不同层级政府的诉求和取向存在差异,导致上级政府的意图无法有效落实,而下级政府的灵活性受限的现象。首先,我国作为单一制国家,中央政府与地方政府的关系是一种“委托—代理”关系,作为代理人的地方政府更加了解实际情况,且和中央政府的利益存在一定偏差,导致上级政府的空间管控失效,产生“图数不一致”等问题,特别是涉及生态安全和历史文化的空间资源被破坏。其次,我国地方政府的资源管理部门受地方和上级主管部门的双重领导,正如一般所说的“上面千条线、底下一根针”,现有的分部门“逐层到底”的传导模式在很大程度上限制了地方的灵活性,导致地方层面分区管控失效的集中爆发。

上级约束性和下级灵活性的矛盾是上述问题产生的根源。我国现有关于各级政府事权划分的文件多为原则性的表述,少有详细的法律和制度文件作为支撑,导致上下级政府间的“委托—代理”关系中的约束性和激励性都明显不足,存在“激励不相容”和“信息不对称”等问题。因此,需要构建合理的空间管控传导体系,在规划内容上既要落实上级政府的政策和意图、整合上位规划要求,又要反映自身和下级政府的利益和诉求、指导下位规划的编制,形成上下沟通的信息渠道。在“一张蓝图”传导中的载体表达上,需要明确不同层级的管控主体对空间管控对象的管控精度差异。以空间形态的管理为例,其在宏观层面以结构性示意为主,在中观层面形成空间边界,在微观层面精确划定控制线、明确开发控制指标;在规划实施上则需要明确空间事权和时序安排,保证激励相容,既保证上级政府对下级政府的有效治理,又实现规划在具体实施层面的可操作性,是规划真正做到能用、好用、管用的关键。

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