国土空间规划编制 | “规划实施评估”的探索(评估方法、内容体系、技术要点)

国土空间规划编制 | “规划实施评估”的探索(评估方法、内容体系、技术要点)

国土空间规划实施评估是国土空间规划编制的重要基础性任务,是确保规划从静态的蓝图规划向动态的政策规划转变,确保规划有效实施的重要环节,主要目的是对现行各类空间规划的实施情况开展评估,摸清已有规划实施情况和现状存在的问题,为国土空间规划编制奠定基础。

规划实施评估既有助于加强规划实施过程中的管理和督导,提高规划的指导性,强化规划的约束性,也有助于及时发现规划实施过程中出现的问题,找出产生问题的原因,提出解决问题的方法,及时进行宏观调控。

2019年4月10日,自然资源部国土空间规划局为贯彻中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的有关精神,组织召开了国土空间规划实施评估先行先试工作部署会,选取了浙江、江西等4个省,北京、上海、青岛等10个城市,作为先行先试省份和城市进行规划实施评估工作,以此来总结国土空间规划实施评估的先进做法和典型经验。

2019年5月《国土空间规划实施评估技术指南(试行)》提出:国土空间规划实施评估有助于及时发现国土空间治理问题,有效传导国土空间规划重要战略目标,更好地开展国土空间规划编制和动态维护。自2019年开始,之后每年开展,按创新、协调、绿色、开放、共享和安全6个一级维度,构建指标体系。

开展国土空间规划实施评估工作,是保障国土空间规划顺利编制的重要基础工作,按照自然资源部相关要求,新时期国土空间规划评估,应在价值导向、评估内容、分析方法、技术要点、成果范式、指标体系等方面进行积极探索。

一、国内外规划实施评估的观点

国内外对规划实施评估,大致可以分为三种理论观点:

  • 1、规划编制评估。

在规划编制过程中及将规划方案付诸实施前,针对规划编制成果所做出的评估,其核心问题是评判制定规划的程序和文件是否合理,具体包括备选方案评估和规划文件分析。

  • 2、规划实施效果评估。

以规划实施效果作为评估规划是否成功的依据,通过比较规划实施所达成的目标,与规划所设定的目标评估规划的实施效果。

  • 3、规划实施过程评估。

因规划决策具有不确定性,因此比较规划与实施效果,并不是一个可靠的评价规划是否成功的标准,应当对规划实施过程的进行分析。

从规划编制评估到规划实施过程评估,实现从静态到动态的演变,越来越接近规划实施的动态不确定性本质。

二、我国国土空间规划实施评估的源头

目前,国内规划实施评估有两个主要源头:

  • 1、城市总体规划实施评估(总规实施评估)

作为国土空间规划实施评估的前身,城市总体规划实施评估具有很多借鉴意义。

我国的总规实施评估经历了三大阶段:从条例性的规定到法定化制度的转变阶段;从试点探索到全面推广的一个阶段;从理念的介绍到实践创新的这样一个阶段。

城市总规实施评估提出的背景:

2008年的《城乡规划法》首次从法理上明确了规划实施评估的法定地位,并成为总规修编工作启动的必要前提。

2008年《城乡规划法》:省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关,应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估。经评估确需修改规划的,组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改。

2009年《城市总体规划实施评估办法(试行)》:城市总体规划实施情况评估工作,原则上应当每2年进行一次。

城市总规实施评估的目的:是为了增强总体规划的适应性,及时发现并解决规划与现实的矛盾,并强化总体规划的严肃性;是为了强化城市总体规划的严肃性、法定性,指导总规修编。

从技术层面,城市总规实施评估的难度比较大:

1)总规的特征是周期长、实施滞后,这就导致评估的难度大,其中:实施过程中与总规要求难以一致;实施的过程中,还涉及多个部门,涉及政策的制定,评估工作超过了规划的技术范畴。

2)空间数据积累比较薄弱,数据方面欠缺。不同城市的技术力量差距比较大;数据更新比较慢;同时缺乏核心数据平台。

  • 2、土地利用总体规划评估

土地利用总体规划评估的核心是对规划实施效果进行评估,引导规划适应新形势,目标精准,逻辑简明。

土地利用总体规划评估侧重:

对规划指标的比较分析,对城市发展条件以及各类用地空间,缺乏系统性的综合评估,评估结果对城市发展定位、发展方向的指引性不强。

  • 3、两种规划评估方法比较

1)与城市总体规划实施评估不同的是,土地利用总体规划实施评估坚持执行的是底线思维,落实严格的用地制度,与我国目前编制国土空间规划的思路相符。

但国土空间规划实施评估,如果仅以指标为核心,侧重于规划监测和动态维护,那么在发现问题、指导新的国土空间规划编制等方面,会存在许多不足。

2)虽然国土空间规划内容上与城市总体规划区别较大,但总规实施评估有可借鉴内容。

这是指:规划内容评估、实施效果评估、实施过程评估、规划修编建议等内容,可以作为国土空间规划实施评估内容框架的参考。

三、从国土空间规划思想转变,看实施评估

  • 1、从城市总体规划到国土空间规划的几个转变

1)机制的转变

过去城市总规实施评估,更多的是为了找到现行总规不适应的理由,以为规划的修编提供依据。

但国土空间规划实施评估更多的是为了让规划不断完善,并推动规划落地实施,,通过规划实施评估找到规划与实施的问题,提出规划优化的建议,让规划不断完善。

2)思想的转变

按照“三区三线”的划定,确定安全发展底线,环境质量底线,资源利用上限,坚持“生态优先、集约发展”,由速度增长型向质量效益型、外延扩张型向内涵提升型、偏重追求经济增长向实现“五位一体”高质量发展转变。

3)对象的转变

规划实施评估要转变为全域、全要素管控,实现多规合一。全域管控将转变为抓实的全域管控,管控对象不只是土地和建设,是国土空间全要素。

4)事权的转变

规划编制内容对应各级事权,总体原则是:“审什么,编什么”。省级事权对应审批的必选内容;市县级事权对应自选内容,是本级事权的总纲,是上报省级事权结论的基础支撑。

  • 2、几个转变引发空间规划编制与评估思路的转变

1)与事权对应的评估要求:

省级审批内容,对应省级事权,体现的是战略引导与底线管控要求,这是必须选项。

市县级审批内容对应的是市县级事权,是地方市县国土空间规划,从纲领到管理传导的重要环节,是自选项。但重要性不容忽视。

2)向传导转变的评估要求。

国土空间规划的传导:

由传统城市总体规划的蓝图传导模式,向蓝图与指标结合的传导方式转变。

评估方法的转变:

从传统的图斑比对式的评估,转向基于指标传导体系的要求,更加重视对空间规划的指标选择与完成情况的评估。

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