温州市“一张底图”构建及国土空间开发保护现状评估的先行先试探索

温州市“一张底图”构建及国土空间开发保护现状评估的先行先试探索

2019年5月28日,自然资源部印发《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》,对国土空间规划各项工作进行了全面部署,全面启动国土空间规划编制审批工作,明确要求构建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。

7月18日,自然资源部办公厅印发《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》,要求依托国土空间基础信息平台,全面开展国土空间规划“一张图”建设和市县国土空间开发保护现状评估工作。《通知》要求各地应以第三次全国国土调查(以下简称为“三调”)成果为基础,整合规划编制所需的空间关联现状数据和信息,形成坐标一致、边界吻合、上下贯穿的一张底图。“三调”用地分类的文件依据为《第三次全国国土调查技术规程》,国土空间分类依据为《市县国土空间规划分区与用途分类指南》。

为贯彻落实《通知》要求,履行国土空间规划先行先试城市的使命,温州市域“三调”数据全部按期提交,并且检查合格,因此率先开展基于“三调”的一张底图构建及国土空间开发保护现状评估的先行先试探索,各地的国土空间规划实践提供经验借鉴。本文为《 温州国土空间总体规划(2019-2035)》的部分研究成果。

图1:技术框架示意图

一、工作方法:从“三调”现状图到国土空间现状图

“三调”将用地分类分为13个一级类与73个二级类,国土空间规划则分为28个一级类,102个二级类与24个三级类。依据《市县国土空间规划分区与用途分类指南(试行)》,进行二者用地分类的转化。(浙江省文件中,国土空间用地分类19个一级类,76个二级类与39个三级类。本次研究仍以目前部里的用地指南试行本为依据)研究发现,三调与国土空间规划用地分类存在差异,主要体现在分类数量不对等、用地类型内涵界定有交叉两个方面:

1、“三调”底图和国土空间规划的底图用地类型数量不对等

国土空间规划用地分类细致程度高于三调用地分类标准。具体而言,“三调”用地划分13个一级类与73个二级类;根据目前下发的国土空间规划用地指南,国土空间用地分为28个一级类,102个二级类与24个三级类,用地分类更为精细。

图2:三调与国土空间规划用地分类差异

2、“三调”底图和国土空间规划的底图用地分类内涵界定有交叉

“三调”与国土空间规划部分用地分类所界定的内涵存在不一致。例如三调的公用设施用地(二级类),既涵盖了国土空间涉及的公用设施用地,也涵盖了区域基础设施用地(一级类)中的区域基础设施用地。二级类的国土空间用地则涉及供水、排水等12个分项。所需要的公用设施(一级类)及区域基础设施用地(一级类),如果国土空间深度要求达到二级类,则 11项二级类公用设施和二级类的区域公用设施用地需要根据三调进行补充调研,详见下图。

图3:三调的公用设施用地与国土空间的公用设施用地内涵差异

3、目标导向的工作底图:从“三调”数据向国土空间规划用地分类的转化

依据《市县国土空间规划分区与用途分类指南(试行)》,三调数据转化可分为四种类型:

图4:三调转化国土空间规划用地分类

(1)一 一对应型

国土空间规划用地二级类有唯一对应的“三调” 用地二级类,可以直接转化。如国土空间规划的“水田”、“果园”等37个二级类皆与三调的“水田”、“果园”等二级类一一对应。

(2)一对多型

国土空间规划用地一个二级类由多个“三调”用地二级类共同转化而成。如国土空间规划的沼泽、区域公共设施用地等5个二级类均由多个三调的二级类构成,可以通过三调二级类加和得出国土空间规划所需要的用地分类数据。

(3)多对一型

国土空间规划用地多个二级类由 “三调”用地一个二级类转化而成。例如国土空间规划的文化用地、教育用地与体育用地等皆转化自三调的科教文卫用地,这类用地无法直接转化自三调用地分类数据,均需要进行针对性补充调查以满足规划需要。对应该类转化规则的国土空间规划用地包括商业服务用地、批发市场用地、一类工业用地等46个二级类。

(4)缺乏对应型

部分国土空间规划一级与二级类用地不在“三调”调查范围之内,无法转化,主要是海域部分涉及的3个一级类与14个二级类。

二、以三调为基础:摸清底数,明确底图

基于上述用地分类转化规则,采用ArcGIS软件平台,将温州市“三调”用地13个一级类55个二级类(三调18个二级类温州市不涉及,如橡胶园、天然牧草地、冰川及永久积雪)的一张底图转化为国土空间规划用地19个一级类45个二级类的“一张底图”,摸清温州国土空间规划用地底数。

通过一张底图构建,初步明确温州市域陆域总面积为12111平方公里,其中农林用地面积为9850平方公里,占比81.3%;建设用地为1167平方公里,占比9.6%,其中城乡建设用地面积837平方公里;自然保护与保留地面积1094平方公里,占比9.0%。

图5:三调市域“一张底图”(分到一级类) (左)
图6:国土空间市域“一张底图”(分到一级类) (右)

图7:国土空间市域用地构成

表1:温州三调工作分类用地(一级类)汇总表

注:表内数据未经校核

表2:温州国土空间用地(主导方式分类)汇总表

注:表内数据未经校核

 

三、基于三调的国土空间主要规划指标完成情况的分析评估

通过GIS叠加、融合、剔除等空间分析方法,明确关键指标完成情况和空间实施情况,开展规划实施评估。

1、市域耕地情况分析评估

根据三调数据,温州市耕地面积较《温州市土地利用总体规划(2006-2020年)》(以下简称“土规”)2020年耕地保有量指标要求、二调变更调查指标均有一定差距。进一步分析发现,市辖四区三调比二调少的耕地,其构成80%为林地、其他林地、果园、农村道路、竹林地和农村宅基地。一定程度反映了温州市耕地减少主要原因在于抛荒、种树等原因造成的指标减少,生态质量得到一定程度的提高。

图8:三调比二调数据耕地缺口构成分析

2、耕地质量及永久基本农田分析评估

温州市永久基本农田保护线维护情况较为良好,但仍有待改善,具体反映在永久基本农田保护线内存在一定比例的非耕地,如林地、种植园用地等,这些冲突图斑有待通过新一轮国土空间规划解决。

分析发现温州市坡度25度以上的永久基本农田各县区均有少量的分布。原则上,坡度25度以上耕地不适宜进行耕种,应退出。这部分用地在新一轮国土空间规划中要优先考虑核减。

图9:坡度大于25度的永久基本农田分布 (左)
图10:永久基本农田内的用地构成分析 (右)

3、生态保护红线评估

生态保护红线内生态空间整体保护良好,但也存少量非生态空间(6.8%),具体包括耕地、种植园用地、其它农用地及建设用地等类型冲突图斑,详见图11。

4、生态保护红线与永久基本农田保护线冲突

考虑到目前的生态保护红线与永久基本农田属于不同部门划定,各地均不同程度存在交叉重叠情况。温州市也存在一定交叉重叠情况,冲突区域占生态保护红线的6.3%,详见图12。

图11:生态保护红线内的用地构成分析 (左)
图12:生态红线与永久基本农田冲突分析 (右)

5、建设用地分析评估

建设用地面积与城乡建设用地面积两项指标较二调变更调查均有所增长,总量分别为1166.7平方公里与937平方公里,略低于土规2020年目标要求,完成度分别为97%和98%,基本达到规划预期。土地开发强度为9.6%,低于土规2020年目标要求,完成度为88%,开发控制情况良好。

土地节约集约利用与用地效益情况良好。万元二三产业GDP用地量达到22.2平方米,基本达到土规2020年目标要求,完成度为99.8%。

 

四、三调现状图转换及应用问题初探

1、三调用地分类精细程度基本满足国土空间规划总体规划层次的要求,专项规划、控制性详细规划深度,需要补充调研。

由于三调用地分类划分精度低于国土空间规划用地分类,需要在三调原有地类属性基础上,通过实地调研、遥感影像识别等方式开展补充调查,对科教文卫用地、公用设施用地等二级类进行细化调整,以满足国土空间规划,主要是专项规划、控制性详细规划的要求。

2、工作方法导致的分类差异,需要通过复杂基数转换进行校核修正。

三调用地分类采取“所见即所得”的原则,与国土空间规划用地分类所依据的主导功能用途导向不同,导致三调与国土用地类型划分存在差异。三调用地分类依据为土地使用现状,而国土空间规划更强调主导功能,这直接导致用地分类范畴的不同。例如,三调用地中的商业服务业设施用地(05H1)不仅包括国土空间规划的商服用地(08)、居住用地(06)还囊括了道路交通设施用地(11)等部分二级类或三级类。

图13:商业服务业用地分类范畴差异

以温州为例,存在以下几类典型性差异:

已批未供、已批未建误判为园地草地等。三调 “所见即所得”,但部分地块存在已批未供地、已供地未建等情况,基本可确定为建设用地,但实际被识别为林地或耕地等,导致统计结果不准确,应根据土地审批文件、征地文件对三调成果进行校核。

已征已拆未批建设用地识别为园地、草地。部分地块存在已征未批的情况,地表自然生长草地、树木,但政府已投入大量成本实施拆迁,未来应为建设用地,使得统计结果有一定偏差,应校核此类地块。

图14:建设用地被识别为草地(左)与旱地(右)

公园绿地识别为林地。“三调”城市公园中的草地、植被存在被识别为草地、林地等问题,但是实际应计入公园与绿地中,详见图15。

图15:公园与绿地被识别为设施农用地(左)与林地(右)

由此也导致三调建设用地规模比实际建设用地规模普遍偏小,需校核修正。因为部分建设用地存在已批未供、已批未建、已征已拆未批等情况,这类用地在三调中会被认定水田、旱地、其他草地等,需要进行基数转换,从而得到比较真实的建设用地规模现状值。

3、三调用地分类城乡用地是合并的,而国土空间规划“三区三线”划分需要城乡分开统计。

“三调”中13个一级类中,城乡用地是合并,73个二级类中,住宅用地城乡是分开的(分为城镇住宅用地(0701)和农村宅基地(0702)),但是二级类商业服务业设施用地(05H1)中,城镇的商业服务和农村的商业服务仍然是合并在一起的。也就是说,除了住宅用地、交通运输用地(分出了农村道路)外,其他各类用地均未分城乡,如城镇村道路用地、商业服务业设施用地、科教文卫用地、公用设施用地等。国土空间规划需要划分生态空间、城镇空间和农业空间,因此需要区分城乡空间,这时,就需要补充调查,才能区分城镇空间和农业空间明确“三区三线”空间。

4、三调数据缺乏海域相关数据,导致沿海围填海区域用地识别差异。

由于现有浙江省三调数据并未涵盖涉海类国土空间,各沿海城市应加快“海洋一张底图”专题补充调查工作,明确海域使用现状。沿海区域围填海用地转化的统筹确认工作没有落实到位,导致其在三调中被认定为滩涂用地,纳入自然保护与保留用地中,而非实际用途即建设用地。

图16:瓯江口三调滩涂用地

 

五、小结

浙江省目前已经出台了相关的基数转换及审定办法(征求意见稿)对需要进行修正的用地进行了分类,如存量建设用地类、已验收的土地开发复垦整理地块类、历史遗留用海类等,分别要求市县自然资源局提供相关的证明材料后,对现有的三调数据进行修正,这样的做法值得各地积极借鉴。

文章来源:同济规划TJUPDI