国土空间规划“双评价”技术流程与评价方法探讨

国土空间规划“双评价”技术流程与评价方法探讨

“双评价”是资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价的简称。资源环境承载能力评价指的是对自然资源禀赋和生态环境本底的综合评价,是确定国土空间在生态保护、农业生产、城镇建设等功能指向下的承载能力等级,也指在一定国土空间内自然资源、环境容量和生态服务功能对人类活动的综合支撑水平;国土空间开发适宜性评价指的是国土空间对城镇建设、农业生产等不同开发利用方式的适宜程度,是在资源环境承载能力评价的基础上评价国土空间进行城镇建设、农业生产的适宜程度。

2019年5月10日印发的《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发(2019)18号)明确提出,“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上,科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间,划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线,强化底线约束,为可持续发展预留空间。”随着各级国土空间规划的陆续开展,作为其前置条件的双评价工作更是受到业界的广泛关注。

一、总体技术流程

“双评价”应本着尊重规律、生态优先、因地制宜、简便易行的原则,在充分搜集数据的基础上,串联递进地开展“资源环境要素单项评价-资源环境承载能力集成评价-国土空间开发适宜性评价”,如果涉及海域,还将开展陆海统筹。对不同功能指向和评价尺度,采用差异化的指标体系,并进行综合分析,为贯彻落实主体功能区战略、科学划定“三区三线”提供支撑。

二、国土空间开发适宜性评价

国土空间开发适宜性需要综合考虑区域生态环境状况与资源条件、发展基础与潜力来判断开发适宜性,需要在资源环境承载能力评价基础之上,以水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性、水土流等为主要因素,开展生态保护综合评价,划分生态重要性等级;以农用地集中连片度、农用地类型、质量等别、利用等别等为主要因素,开展农业生产适宜性评价,划分农业生产适宜等级;以影响国土空间开发的区位、人口、交通、产业和经济等为主要因素,开展建设开发适宜性评价,划分建设开发适宜等级。

在国土空间开发适宜性的评价单元上,主要以行政单元或GIS地理格网单元为主,后者评价结果相对更为精细,打破行政边界,能更好地体现空间上的差异性。评价方法上大多采用多因素综合评价法,定量与定性相结合,通过层次分析法确定评价指标体系,运用熵值法确定各要素权重,将各参评因子值与权重相乘得到各分项得分,再最终叠加综合分析,确定适宜性分级结果和划分类型区。

常用指标体系可归纳为三类:(1)“生态价值-经济重要性”导向。(2)“资源环境承载力—开发现状—开发潜力”导向。(3)“三生空间”导向。

国土空间开发适宜性评价技术流程

三、资源环境承载能力评价

从评价指标的分类上看,多数学者选择的一级指标为“资源承载力、环境承载力和社会经济承载力从评价指标的分类上看,多数学者选择的一级指标为“资源承载力、环境承载力和社会经济承载力”。其中,“资源承载力”主要集中在土地资源、水资源、森林资源、矿产资源等,由于各个省市的自然资源本底不同,因此不同学者采用的植被种类也不同。区域的空间位置以及资源本底决定了评价指标的选取。“环境承载力”主要集中在废气排放、废水排放、固体废弃物排放、绿化面积和水土流失面积上。“社会经济承载力”主要包括社会和经济两方面,社会为人口密度、城镇化率等,经济为人均生产总值、三产比重等,部分学者在此基础上加入了更多的社会经济指标,如失业率、百人拥有图书馆藏书量、万人医疗床位数等,对于不同的区域特征进行有针对性的评价。综合国内各个评价指标,无论何种角度,主要指标仍为“资源、环境和社会经济”这三大承载力的评价上,只不过针对不同的区域二级指标的内容有所不同。

四、数据准备

基础数据的搜集和整理是“双评价”的重要保障,也是“双评价”重难点之一。收集数据时应保障数据的权威性、准确性、时效性与可获取性,所需数据包括基础地理、土地资源、水资源、环境、生态、灾害、气候气象等,数据质量直接影响评价结果的准确性和合理性。

五、评价流程

(1)资源环境要素单项评价

资源环境要素单项评价的指标体系聚焦三类功能(生态保护、农业生产、城镇建设),六大要素(土地资源、水资源、海洋资源、环境、生态、灾害),评价的重点要结合区域本底,确定评价指标体系和分级阈值。

(2)资源环境承载能力集成评价

在资源环境要素单项评价结果的基础上,分别针对生态保护、农业生产、城镇建设三类功能,开展资源环境承载能力集成评价,综合集成评价结果对应三类功能,对区域资源环境承载能力依次分级。

(3)国土空间开发适宜性评价

在资源环境承载能力集成评价结果的基础上,分别针对生态保护、农业生产、城镇建设三类功能,开展国土空间开发适宜性评价。

六、双评价工作的要求

(1)科学、系统、规范化

双评价成果是国土空间规划的基础,需要有一套科学、系统、规范化的实施办法来保证双评价工作顺利实施。

(2)评价结果质量可控,可检查、可回溯

双评价工作涉及大量的空间数据操作,由于涉及操作环节较多,极易造成评价结果的错误。为此,双评价过程需要有一种质量可控、可检查、可追溯的技术手段来对评价结果进行分析,以切实保证双评价成果的可靠性。

七、结语

“双评价”作为国土空间规划编制的基础,是通过对比现状(如开发利用现状、基本农田红线、生态保护红线等)对既有规划成果进行校正,指出规划范围内未来生态修复的要点,揭示现状资源环境禀赋的优势与短板,指出提升国土空间资源环境承载能力的路径,满足国土空间规划提出的“必用性”“管用性”和“好用性”内在要求。随着各界的深入探讨、《技术指南》的出台完善和各地的探索实践,其将更好地服务于国土空间规划的编制。