三、国土空间规划法框架设计
国土空间规划法可借鉴国内外现行多数规划立法经验，从规划体系认知、规划编制、规划审议（报备）、规划实施监管（含修改）等方面设计总体框架，主要包括：总则-规划体系-编制与审议-实施与监管-法律责任-附则。
3.1 总则
总则要明确国土空间规划的立法目的和法律定位，指出国土空间规划应当作为国土空间开发和保护活动的根本依据和基本准则，规定经依法批准的国土空间规划是各类开发建设活动的基本依据，对专项规划具有指导约束作用。
3.2 规划体系
构建以“五级三类”空间规划为基础，用途管制为手段，覆盖全域的全国统一、权责清晰、科学高效的国土空间规划体系。构建“国家-省-市-县-乡镇”的五级规划体系，厘清中央和地方事权，建立上下通畅的反馈机制，自然资源部会同相关部门组织编制全国性国土空间规划，省级和市县政府组织编制本级国土空间规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划。在每一个层级上，构建“总体规划-专项规划-详细规划”组成的3类规划体系，总体规划是详细规划的编制依据，是专项规划的编制基础，总体规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求；专项规划包括区域性专项规划和行业专项规划，专项规划之间要相互协同，避免内容“打架”，其主要内容要纳入详细规划；详细规划是政府行政许可的依据，其要依据批准的国土空间总体规划进行编制和修改；不得在本法确立的国土空间规划体系外另设其他空间规划等。
3.3 编制与审议
明确各级国土空间总体规划的必选和自选操作，明确各级规划编制方法、编制内容、编制重点、编制要求和编制程序。在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，因地制宜开展规划编制工作。
全国国土空间规划应当强调宏观性和战略性，站位要高、定位要准，是全国国土空间开发和保护行为的总体性纲领，要求突出规划的政策属性，规划由自然资源部会同相关部门组织编制，由党中央、国务院审定后印发；
省级国土空间规划应当强调协调性和引导性，坚持原则、留足弹性，是落实全国国土空间规划和引导市县国土空间规划编制的纽带，要求统筹兼顾规划弹性和刚性，规划由省级政府组织编制，经同级人大常委会审议后报国务院审批；
市县和乡镇国土空间规划应当强调实施性和操作性，切实落地、注重实效，是对上级国土空间规划要求在一定区域内的细化落实和具体安排，其中在城镇开发边界外的乡村地区，可由乡镇政府组织编制一个或多个村组合的村庄规划，作为详细规划，应当强调综合性和实用性，并由上一级政府审批实施。海岸带、自然保护地等专项规划，报同级政府审批。
国土空间规划报送审议前，应当由负责合法性审查的部门进行合法性审查。编制审批内容中应当包括规划约束性指标、刚性管控要求等强制性内容和指导性要求，上级国土空间规划应当明确下级国土空间规划的分解落实要求等。
3.4 实施与监管
统一开展规划编制、实施和监管，构建完善的规划实施监管机制，确保规划的权威性。根据国土空间规划以及国民经济和社会发展规划等相关规划及发展需要，制定近期建设规划、年度实施计划及专项行动实施方案，分解分步实施国土空间规划。完善国土空间用途管制制度，明确用途管制主体与客体、重点空间用途管制要求、用途转用规则等；实行国土空间开发利用许可制度，明确规划许可逻辑、许可效力、许可范围等。建立完善自然资源资产产权制度，明确权利主体、客体、权能、边界等具体内容；明确规划审批流程与条件，建立完善的规划审批机制，提升审批效率；严格规划实施，规划一经批复，不得随意调整和修改；明确规划修改的必要条件与法定程序，符合规划修改条件的情况应当严格按照程序进行，各类各级国土空间规划经过修改后应当重新向社会公布。构建完善的国土空间规划督察检查机制，明确督察检查的职责与权限，提出监督主体、监督对象、监督方式以及对行政管理相对人的监督检查措施、执法规范、当事人的配合义务等。
此外，国土空间规划执行情况应当纳入领导干部自然资源资产离任审计和综合考核评价结果，作为地方党政领导班子调整和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。
3.5 法律责任与附则
明确在规划编制、审议、实施，以及修改过程中的各类违法行为，并设置相应的法律责任制度。在附则中明确施行本法的时间，以及其他有关法律的废、改、释。
四、立法展望
关于国土空间规划法的具体实现形式，笔者结合当前全国人大立法计划与空间规划现实需求角度出发，提出从易到难的进阶立法路径。
首先，当务之急是“多规合一”改革需要有法可依，而《土地管理法》修订可将落实国土空间开发保护要求作为土地利用总体规划的编制原则，并提出已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划等，为后期规划立法留有空间；
其次，由自然资源部会同国务院相关部门制定单独的《国土空间规划条例》，以此做好过渡时期的法律衔接，并为后期升级为规划法奠定基础；
最后，待实践经验与立法时机成熟，由全国人大制定出台单独的《国土空间规划法》。当然，如果各部门意见统一，齐心协力，跳过第一、第二阶段而直接制定《国土空间规划法》也未尝不可。
此外，从国土空间规划法律体系而言，《国土空间规划法》是“母”法，不仅需要处理该法与《土地管理法》《城乡规划法》等法律法规的协调问题，还需要有配套法规保障其实施，从而使整个国土空间规划法律制度体系完整、层次分明，结构严谨、内部协调、体例科学。
配套法规包括两个层次，首先是国家层次，针对规划编制、实施和管理的全生命周期，在实施手段、管理程序、政策载体等方面配套《用途管制规则》《项目预审办法》《国土综合整治条例》等法律规章；其次是地方层次，各地应在立法权力和行政权限范围内，制定实用、管用、好用的地方性配套法规，如《规划实施条例》《农田保护条例》《生态修复办法》《建设许可条例》等条例办法，以保证各级国土空间规划的有效实施。
文章来源：华夏知讯教育研究院
