二、国土空间规划法的立法逻辑
2.1 立法定位（公法范畴）
公法主要是指调整国家与普通公民、组织之间关系以及国家机关及其组成人员之间关系的法律。公法通常包括宪法、行政法和刑法，其主要有以下特征：
（1）所行使的主体是国家机关；
（2）所调整的关系具有不平等的性质；
（3）所保护的利益是国家利益；
（4）所包含的规范具有强行性。
由于空间资源的高度公益性和自然资源开发利用管制的必要性，公共机构需要对国土空间的保护与开发进行规划和管制。例如，在德国联邦法院的一份判决中就提出：“为了实现自然资源为公共所用，国会需履行立法义务，通过出台法案将管理和分配公共资源的权力授权给公共行政管理部门”。
因此，规划权是国家为以实现空间资源和自然资源的合理利用为目的，通过法律程序赋予各级政府和相关行政部门对山、水、林、田、湖、草、生物、矿产、能源等空间资源和自然资源进行合理安排和宏观调控的权力，故属于公权力范畴。国土空间的规划行为本质上是政府基于国家利益和公共利益，通过规划权（公权力）掌握对资源使用和空间配置的主导权，制定有关国土空间利用秩序规则，对人们利用国土空间与自然资源的行为作出相关的约束，使有限的国土空间资源在部门间得到合理配置，进而实现国土空间资源的合理、永续利用。国土空间规划是政府及相关职能部门实施的行政行为，具有公益性、强制性和行政性，而这种行政行为应主要受到行政规划法与行政程序法的约束，其中约束性和指导性最直接的就是国土空间规划法。因此，国土空间规划法的立法定位是公法，属于行政法范畴。
2.2 立法意旨
通过国土空间规划体系的顶层设计，发挥国土空间规划在国土空间开发保护中的战略引领和管控作用，加强国土空间规划监督实施，统领各类空间利用，实施全域全要素国土空间统一用途管制，合理保护、开发、利用、修复国土空间，提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，促进经济社会全面协调可持续发展。
2.2.1 体现国家意志
国土空间规划作为国家规划体系中的基础性规划，是推进国土空间集聚开发、分类保护、综合整治和协同发展，保障国家发展规划落地实施，实现国土空间山清水秀、宜居宜产、集约高效的战略工具和重要手段。
因此，国土空间规划法在立法目标中就须体现建设高和谐生态空间、高品质生活空间、高质量生产空间的国家意志导向，突出永久基本农田红线、生态保护红线和城镇开发边界等“三线”划定与“用途管制”对国土空间开发保护制度构建的重要作用，凸显国土空间规划的战略定位和基础性作用，对其他规划提出的基础设施、城镇建设、资源能源、生态环保等开发保护活动提供指导和约束，实现国土空间开发与保护更高质量、更加和谐、更有效率、更促公平、更多美好。
2.2.2 促进永续利用
规划工具规定了国土空间的开发和保护规则，回答了哪些国土空间可以开发、各类国土空间如何开发及其开发限度的问题，回答了哪些国土空间需要保护、各类国土空间如何保护的问题，回答了在不同尺度上的国土空间开发与保护关系的问题。在规划工具形成的开发和保护规则体系中，“可持续发展”理念是至关重要的一环，结合区域经济、社会和人类发展的需求，这一理念可以内化为“永续利用”的伦理观而更加深入的参与到社会经济生活中。“伦理”作为对道德现象的哲学性讨论，具有指导人类社会活动行为的作用。在国土空间内部各类自然资源的利用过程中，“永续利用”的伦理观形成于人类长期以来开发和改造自然的实践，可以阐释为“道法自然”、“仁民爱物”和“生生不息”，强调“斧斤以时入山林”，合理利用和适度开发自然资源。
在当前的资源、环境双重约束下，“永续利用”伦理观对我国国土空间开发行为提出了更高的要求，要求通过国土空间规划有效保护现有山水脉络风光，培育自然景观风貌，修复脆弱自然生态系统，促进城市建设与自然生态的有机结合，促进社会经济建设和生态环境建设的高度统一。
2.2.3 完善治理体系
建立健全国土空间规划体系并以之为依据，统筹生产、生活、生态空间布局，明确全域全要素国土空间管制要求，强化自然资源和生态环境保护，促进国土空间开发格局与利用结构优化，进而推动国土空间治理体系现代化。
首先，国土空间规划应明确划定以“三线”为主，包含海域海岛保护线的空间管控边界，确定刚性约束“底线”，注重开发强度管控和主要控制线落地，并依托资源环境承载力和国土空间开发适宜性的“底盘”，以“底线+底盘”促进城镇、生态和农业空间的结构优化，实现国土空统筹有序发展；
其次，依据山水林田湖草生命共同体理念，推进区域内部多景观、多要素、多资源、多尺度的国土空间综合整治，构建生态廊道和生态网络，完善重要生态功能空间、历史文化空间、乡村特色空间的特殊保护制度；
最后，国土空间规划应当强化空间利用行为统筹，坚持生态优先、区域均衡、节约优先的方针，合理配置区域内、区域间国土开发行为的数量、空间和时序结构，统筹地上地下空间的综合利用行为，加强跨行政区（城市群）和特定流域的一体化空间谋划，实现国土空间开发合理有序和高效集聚，推进国土空间利用效率的提升。
2.2.4 提升治理能力
提升国土空间规划治理能力是推进国家治理能力现代化的重要内容。
首先，规划治理能力的提升要求完善空间规划治理体制，统筹关键性规划事权、合理配置其他事权，健全传导和反馈机制，形成兼顾高位统筹、专业突出、自主能动的治理体制；
其次，规划治理能力提升要配合服务型政府建设，强化政府在国土空间资源利用过程中的引导和服务职能，整合空间规划管理程序与手段，建设规划“一张图”系统，集中、压缩行政许可事项，完善规划审批修改流程，提升规划行政效率；
最后，规划治理能力要强化规划的权威性和有效性，配套行之有效的规划实施保障措施和健全的违规督查和惩处机制，将其落实程度作为规范政府治理行为的重要政策依据，维护依法治国的政府空间治理秩序。
2.3 立法精神
2.3.1 规划行政与权力配置
行政是国家行政主体依法对国家和社会进行组织和管理的活动。现代行政法则强调规范权力的运行,既要防止行政权力的滥用,又要积极激励行政权力在社会经济事务中发挥积极作用。国土空间规划既然是运用公权力来实现既定的国土空间开发与保护的目标，这就涉及规划权力的配置，即纵向层面——中央政府和地方政府的规划权限划分，横向层面——政府机构之间的权限划分。《意见》中明确了国土空间规划的权利架构和权限设置，国家层面的国土空间规划经党中央、国务院审定后印发；省级层面的国土空间规划由省政府负责编制、同级人大常委会审议，并报国务院审批，其中部分城市的国土空间规划由本级政府组织编制、人大常委会审议后，由省级政府报国务院审批；省级政府因地制宜的确定省辖内市县及乡镇国土空间规划的编制内容和报批程序。
因此，在规划权力的纵向配置上，建立由上至下的权力分配体制，即自上而下编制各级国土空间规划，下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，以适度的地方自由裁量权保障规划在地方层面的实用性、有效性和韧性。在横向权力配置方面，由政府负责规划编制，人大进行审议，自然资源部门负责规划实施，实现了规划制定权、立法权和行政权的实质性分配，最大限度防止行政权力的滥用。
2.3.2 空间正义与行政效率
正义是指人类社会普遍认可的，具有公正性、合理性的价值观。国土空间规划的编制、实施和管理行为作为国土空间内部各类开发和保护行为的指导规则，是推动城乡融合发展的重要抓手，推进乡村振兴和新型城镇化建设的核心平台，实现生态文明的建设路径，提升民生福祉的发展动力，加强政府治理的突破窗口，保障社会经济可持续发展的政策工具。
因此，其目标不仅仅是限定各类自然资源的功能和规模，也包括对整个国家发展权利的合理分配，是“公平正义”得以保障的根本基础，是包括经济、社会、生态等多方面综合性“效率”持续高效的基础条件，故国土空间规划的目标应当兼顾“公平正义”和“效率”两个维度。
“公平正义”要求实现权利平等、分配合理、机会均等和司法公正，首先是国土空间利用层面上的资源财产权利平等，其次是国土空间利用类型、功能的变化过程中的增值收益分配合理，再者是保障资源永续利用下的空间发展机会均等，最后是制度层面的编制、审批、监督、管理等过程的程序正义。
“效率”通常指的是一定条件下，实现资源利用的效用最大化或成本最小化。在国土空间规划立法中，要促使人与自然关系的协调并最终作用于社会生产力的发展，提高生产要素的利用效率，通过国土空间结构优化、规模调整、时序优化等手段扭转资源要素错配行为，充分实现“物尽其利、物合其用”的高质量发展。
此外，还应明确规划分级审批备案制度，简化编制审批程序，提高行政效率。
2.3.3 规划引导与空间管制
规划是实际行动的指导，管制是规划实施的手段。用途管制制度是目前世界上空间管理制度较为完善的国家和地区广泛采用的管理制度，我国用途管制制度始于20世纪90年代后期，《土地管理法》（1998年修订版）正式确立了以土地用途管制为核心的土地管理制度。2018年，按照国家机构改革的总体要求，由自然资源部统一行使所有国土空间用途管制职责，标志着用途管制范围从“土地”等单要素拓展到河流、草地、湖泊、湿地等全要素，建立全域全覆盖全要素的用途管制制度。国土空间用途管制的本质是政府使用资源管理权和空间治理权对自然资源利用进行管理的行为，是以行政许可为主的管理方式。国土空间用途管制立足于自然资源的空间载体监管，是空间治理体系的逻辑起点和自然资源生产监管的重要基础，是国土空间规划的落实手段与保障机制。
在国土空间规划立法中，在坚持生态优先、区域统筹、分级分类、协同共治、权责明确、因地制宜、科学合理的原则基础上，应考虑各级政府的立法权力、职能设置和行政权限的差异，在国家规定的“必选动作”之外，赋予地方在法律制度框架内的“自选动作”，因地制宜地确定不同区域和不同层级政府的用途管制主要任务、管制权限和管制手段等制度内容，为地方管理和创新活动留有空间，从而实现国土空间规划“能落地”、“能执行”、“能管住”。
2.3.4 以法治权与程序公正
国家行政权力的组织形式、职权范围及其与公民的法律关系需要受到行政法的规制。程序公正是以法治权实现的基础保障，依托制度规定的程序将行政权力行为置于一定的框架内，从而规范权力的行使、规避公权力滥用行为。
就国土空间规划权而言，程序公正要求建立一套完整的规划权力行使机制，明确国土空间规划公共利益性的价值理想和权利行使的基本原则，明确规划权力行使的边界、限制和约束。例如，国民经济和社会发展规划制定的程序确定了其法律性文件的地位，而约束的主要对象是各级政府。
需要强调的是，规划的理念不仅仅体现在规划文本及空间格局构造结果中，更应体现在编制、审批、公示、实施、调整、评估、监督等规划编制和实施的全生命过程之中。其中规划实施监督环节尤为重要，应设置空间规划纵向督查机制，重点督查空间管控边界落位和约束性指标落实等硬性管控要求的落实情况和规划实施执行情况；其次设置规划调整的法定规则，明确规划调整的条件、程序和原则等。
此外，在程序规制的民主参与方面，可以向同属大陆法系的德国学习，强化公众参与，在各级国土空间规划及各类专项规划、详细规划报请批准前，组织编制机关应当将国土空间规划草案予以公告；完善规划论证与听证程序，尤其在规划确定最终结果阶段应当召开专家论证会以及民众听证会，保障人民群众的基本权益，推进国土空间规划向以人民为中心的法治方向迈进。
