《国土空间规划法》的立法逻辑、主要框架与涉及内容

《国土空间规划法》的立法逻辑、主要框架与涉及内容

2019年1月,中央全面深化改革委员会审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,明确到2020年,逐步建立国土空间规划法规政策体系;到2025年,健全国土空间规划法规政策。当前,国土空间规划的编制工作已全面展开,亟需制定国土空间规划法,以保障规划行为科学展开、规划实施有序进行、规划管理规范有效。

《国土空间规划法》已列入十三届人大常委会立法规划中的第三类项目,即在充分研究论证并具备立法条件时,开展立法工作。然而,在制定《国土空间规划法》之前,须回答国土空间规划立法的几个关键问题,即国土空间规划法的立法逻辑是什么?现有的国内外国土空间规划立法经验哪些可以借鉴?进而如何设计国土空间规划法的框架?

基于此,本文在对国内外空间规划法律法规体系总结梳理的基础上,按照“立法定位—立法意旨—立法精神”的思路,阐述国土空间规划法的立法逻辑,并尝试设计该法的主要框架与涉及内容,以期为国土空间规划法的制定提供参考。

一、国内外国土空间规划立法梳理

1.1 国外国土空间规划立法借鉴

国外尤其是发达国家的空间规划起步较早,依托国家、区域和地方等主体实践,已经相继形成了目的明确、特色鲜明、配套完善、层级健全的空间规划体系,并在规划立法和实施管理方面积累了丰富的经验,建立了较为成熟的规划法律体系。

根据空间规划在规划建设管理全过程中的行为边界、权责配置和历史文化传统,国外发达国家的空间规划法律体系大致可以分为严谨的欧洲类型、自由的美国类型和中性的东亚类型(见表1)。

表1 国外空间规划体系与立法借鉴

尽管这些国家在空间规划的层级体系、编制内容、管理机制等方面各具特色,但这些国家在规划法律设计上有着一些共同做法。例如,注重规划体系构建,明确规划权责与规划程序,重视可持续发展与区域协同发展,强调公众参与和监督等,这些体系完整、权责清晰、以人为本的原则与机制符合我们依法治国的目标与理念,可供我们学习借鉴。

当然,我国和这些国家在政治体制、基本国情、文化传统与经济社会发展阶段有所不同,我们应当区分利弊,有选择地借鉴和吸收。

 

1.2 国内国土空间规划法律梳理

近些年来,我国实施的各类空间规划有80多种,形成了以《宪法》为核心,以《城乡规划法》《土地管理法》等行政法为主体,及相关行政法规所组成的空间规划法律体系。然而,这些空间规划体系不完善、权责关系不清晰、公众参与不充分、法律体系不健全,涉及国土空间管制的各项空间规划类型繁多、技术标准不一,存在内容重叠、相互矛盾等问题。

土地利用总体规划划分了“三界四区”:城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界,允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区;城乡规划划分了“三区四线”:适宜建设区、限制建设区和禁止建设区,蓝线、绿线、紫线和黄线;主体功能区规划划分了优化开发区、重点开发区、农产品主产区和重点生态功能区;环境保护规划划分了聚居发展维护区、食物安全保障区、资源开发引导区、自然生态保留区和生态功能调节区;水功能区规划划分了一级区和二级区等。

此外,在我国水法、海洋环境保护法、森林法、草原法、矿产资源法等法律法规中,也有专门的条文对相关空间规划作了规定,但缺乏对规划编制主体、编制程序和法律责任的明确规定。

表2 我国现行主要空间规划法律法规梳理

页面: 1 2 3