2019年1月，中央全面深化改革委员会审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,明确到2020年，逐步建立国土空间规划法规政策体系；到2025年，健全国土空间规划法规政策。当前，国土空间规划的编制工作已全面展开，亟需制定国土空间规划法，以保障规划行为科学展开、规划实施有序进行、规划管理规范有效。
《国土空间规划法》已列入十三届人大常委会立法规划中的第三类项目，即在充分研究论证并具备立法条件时，开展立法工作。然而，在制定《国土空间规划法》之前，须回答国土空间规划立法的几个关键问题，即国土空间规划法的立法逻辑是什么？现有的国内外国土空间规划立法经验哪些可以借鉴？进而如何设计国土空间规划法的框架？
基于此，本文在对国内外空间规划法律法规体系总结梳理的基础上，按照“立法定位—立法意旨—立法精神”的思路，阐述国土空间规划法的立法逻辑，并尝试设计该法的主要框架与涉及内容，以期为国土空间规划法的制定提供参考。
一、国内外国土空间规划立法梳理
1.1 国外国土空间规划立法借鉴
国外尤其是发达国家的空间规划起步较早，依托国家、区域和地方等主体实践，已经相继形成了目的明确、特色鲜明、配套完善、层级健全的空间规划体系，并在规划立法和实施管理方面积累了丰富的经验，建立了较为成熟的规划法律体系。
根据空间规划在规划建设管理全过程中的行为边界、权责配置和历史文化传统，国外发达国家的空间规划法律体系大致可以分为严谨的欧洲类型、自由的美国类型和中性的东亚类型（见表1）。
表1 国外空间规划体系与立法借鉴
尽管这些国家在空间规划的层级体系、编制内容、管理机制等方面各具特色，但这些国家在规划法律设计上有着一些共同做法。例如，注重规划体系构建，明确规划权责与规划程序，重视可持续发展与区域协同发展，强调公众参与和监督等，这些体系完整、权责清晰、以人为本的原则与机制符合我们依法治国的目标与理念，可供我们学习借鉴。
当然，我国和这些国家在政治体制、基本国情、文化传统与经济社会发展阶段有所不同，我们应当区分利弊，有选择地借鉴和吸收。
1.2 国内国土空间规划法律梳理
近些年来，我国实施的各类空间规划有80多种，形成了以《宪法》为核心，以《城乡规划法》《土地管理法》等行政法为主体，及相关行政法规所组成的空间规划法律体系。然而，这些空间规划体系不完善、权责关系不清晰、公众参与不充分、法律体系不健全，涉及国土空间管制的各项空间规划类型繁多、技术标准不一，存在内容重叠、相互矛盾等问题。
如土地利用总体规划划分了“三界四区”：城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界，允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区；城乡规划划分了“三区四线”：适宜建设区、限制建设区和禁止建设区，蓝线、绿线、紫线和黄线；主体功能区规划划分了优化开发区、重点开发区、农产品主产区和重点生态功能区；环境保护规划划分了聚居发展维护区、食物安全保障区、资源开发引导区、自然生态保留区和生态功能调节区；水功能区规划划分了一级区和二级区等。
此外，在我国水法、海洋环境保护法、森林法、草原法、矿产资源法等法律法规中，也有专门的条文对相关空间规划作了规定，但缺乏对规划编制主体、编制程序和法律责任的明确规定。
表2 我国现行主要空间规划法律法规梳理
