田志强:市县国土空间规划编制理论方法与实践—以榆林市为例

田志强:市县国土空间规划编制理论方法与实践—以榆林市为例

2019年1月,中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。会议指出,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现“多规合一”,是党中央作出的重大决策部署。要科学布局生产空间、生活空间、生态空间,体现战略性、提高科学性、加强协调性,强化规划权威,改进规划审批,健全用途管制,监督规划实施,强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。

为全面贯彻党的十八大、十八届三中全会和四中全会精神,深入贯彻系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,落实生态文明体制改革任务,深化规划体制改革创新,提升国土空间治理能力和效率,解决市县规划数量过多、内容交叉重复、缺乏衔接协调等突出问题,国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》(发改规划[2014]1971 号),开展市县“多规合一”试点工作,探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”的市县空间规划编制。

榆林市作为全国28 个“多规合一”试点之一,经过实践探索,初步形成了一套以“一本规划、一张蓝图”为主体的国土空间规划成果,为探索市级国土空间规划编制的技术方法、形成统一的空间规划编制和实施制度机制建议积累了经验,提供了实践支持。

“多规合一”的本质是从区域整体利益最大化和区域生态文明建设的总体要求出发,构建可持续发展的国土开发与保护格局。现有的空间规划体系中,市县层面、土地规划、城市规划、林业规划、矿产规划等在空间上存在规划内容交叉重叠,使得“多规合一”极为必要。

榆林市位于黄土高原丘陵区向毛乌素沙地过渡地带,生态环境脆弱,是国家能源化工基地、陕西现代特色农业基地和重要的经济增长极。改革开放以来,围绕国土空间用途管制和开发引导,榆林市编制完成了多种空间规划,为保障经济社会发展、推进生态文明建设发挥了重要支撑作用。随着经济发展进入新常态,榆林市在经济增长换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的阶段中发展不平衡、不协调、不可持续的深层次矛盾凸显,国土利用面临着诸如地下矿产开发与地上空间利用之间、开发与保护之间、规划之间不协调等矛盾,现行的空间规划体系与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益突出。

图1  “多规合一”的“协同—协作—保障” 县级空间规划体系

建议在协同治理思想指导下,以县级为协同单元,构建“多规合一”的“标准协同—部门协作—措施保障”体系:

首先,统一建立县级部门协作平台(专门机构),成为制度化的沟通渠道和对话平台,统一负责国土空间综合规划,并协调“多规”部门的工作;

其次,在“多规合一”标准上,在上级发展理念和战略目标的协同下,通过县级协作平台的整合,实现空间布局、技术标准、编制期限等规划要素的统一;

最后,各级政府部门构建相应的管理措施保障体系,国家和省级政府构建法律制度保障、县级政府建立协同工作机制,县级部门协作平台搭建信息联动平台,确保“多规合一”有效实施。其中,部门协作是关键,标准协同是核心,措施保障是支撑。

《榆林市国土空间综合规划(2015—2030 年)》的编制工作自2014 年9 月正式启动,田志强(中国国土勘测规划院研究员)组织了资源环境综合承载力评价(北京师范大学何春阳教授主持)、国土空间开发战略与布局优化(中国城市和小城镇改革发展中心白玮高级工程师具体负责)、基本农田红线划定(甘肃省国土资源规划研究院郭思岩高级工程师具体负责)、矿产资源开发利用(中国国土资源经济研究院李勇助理研究员具体负责)、国土综合整治(甘肃省国土资源规划研究院杨文轩高级工程师具体负责)、国土空间规划衔接与规划实施保障措施(北京师范大学周小平教授主持)、三线划定的技术方法总结(曲阜师范大学吕晓教授主持)等七个重大专题研究。同时,为了夯实工作基础,强化技术支撑,增强试点的精准性、协同性和科学性,榆林市人民政府还邀请了陕西省城乡规划院、陕西省环境科学研究院、广州市城市规划勘测设计研究院等专业技术单位,同步开展了中心城区开发边界划定、生态红线划定、“一张图工程”、文物紫线划定、林地保护与利用研究等专项研究工作。课题组经过一年多时间的集中攻关,研究编制了“一本规划”,协助榆林市建立“一个平台”,形成“一套机制”,并提出了“一批建议”。2015 年9 月,榆林市正式向国土资源部和陕西省人民政府提交了试点成果。2016年2 月,陕西省人民政府正式印发《陕西省人民政府关于榆林市国土空间综合规划的批复》(陕政函[2016]33 号),标志着榆林市成为28 个国家试点城市中首例以省级政府研究批复的“多规合一”试点成果,榆林市“多规合一”试点工作由试点探索全面转入成果应用阶段。


图2  榆林市建设开发综合适宜性评价图

在综合限制性评价的基础上,综合考虑区位、交通通达度、人口和经济发展等因素进行综合适宜性评价,将区域划分为适宜、基本适宜、较不适宜和不适宜四类。

《市县国土空间规划编制理论方法与实践》是在榆林市“多规合一”试点形成的《榆林市国土空间综合规划(2015—2030 年)》及七个相关专题研究成果基础上,经过两年多的提炼、总结而完成,是集体的结晶。

本书基于陕西省榆林市“多规合一”试点开展的国土空间综合规划编制实践,提出协同理论指导下市县国土空间规划编制的多规衔接理论模型框架,确定市县国土空间规划编制的技术思路,形成对空间规划的理论与方法的系统分析;从资源环境综合承载力评价、生态红线划定、基本农田红线划定、城镇开发边界划定、矿产资源开发利用、国土空间规划衔接与实施保障措施等六方面深入探讨榆林市国土空间综合规划的关键问题,最后展示了榆林市国土空间综合规划成果。

本书理论与实践结合,紧扣当前形势,系统构建了市县国土空间规划的理论与方法体系,为全面深化空间规划体制改革提供了理论参考与经验借鉴。

目录

原文摘编自《市县国土空间规划编制理论方法与实践》(田志强等著.—北京:科学出版社,2019.3)一书。