市县国土空间总体规划编制思路和核心内容探索

市县国土空间总体规划编制思路和核心内容探索

市县国土空间总体规划是空间规划的重要组成部分,是落实国家、省级空间规划的关键环节和主要载体,兼具保护和发展的属性。对于政府,市县国土空间总体规划应是统一行使所有国土空间用途管制的法定依据。对于市场,市县国土空间总体规划是协调保护和发展的公共政策,是全域国土空间开发和保护的总蓝图,为市场提供明确指引。

市县国土空间总体规划是市县全域空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是一定时期内市县全域各类开发建设活动的基本依据,是落实和深化发展规划有关国土空间开发保护要求的基础和平台,对同级专项规划具有空间性指导和约束作用。其主要内容包括战略目标、空间格局、要素配置、国土整治、分解落实、政策措施等。

本研究从市县国土空间总体规划的技术路线和主要内容出发,围绕“人地和谐的空间格局构建”、“高质量发展模式下的要素配置”和“刚弹相济的规划传导路径设计”三大板块,探讨市县国土空间总体规划的编制思路。

一、人地和谐的空间格局构建

基于保护和发展两大视角,以资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价为基础,聚焦全域生态、农业和城镇空间,优化生态空间、城乡开发利用和历史文化保护三大格局,统筹陆与海、建设与非建设空间、城与乡三大关系,实现生态共治、功能互动、产业联动、交通联通和设施均等,构建人地和谐的全域空间格局。

图 1人地和谐空间格局构建总体思路示意图

1.1  空间基础性评价:双评价

“双评价”(即资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价)是国土空间规划编制的前提和基础,也是国土空间规划编制过程中系列研究分析的重要组成部分。

“双评价”体现出四大特征:一是资源环境承载能力是一定国土空间内自然资源、环境容量和生态服务功能对人类活动的综合承载水平,重点评价的是自然要素,侧重资源环境本底,国土空间开发适宜性是在自然资源承载力评价基础上进一步结合地理区位和整体性特征评价国土空间进行城镇建设、农业生产等不同开发保护利用方式的适宜程度,侧重功能指向。二是陆海一体,海洋评价指标与陆地评价指标融为一体。三是评价结果不求绝对大小,只评价相对强弱,不是计算承载容量,而是评价承载能力;也不是计算适宜规模,而是评价适宜程度。四是根据规划编制需要,可补充相关内容进行情景分析,研判地区资源环境禀赋特点、问题与风险,识别未来国土开发利用潜力空间,为后续规划应用提供支撑。

1.2  全域空间格局构建

1.2.1 生态空间格局

(1)识别核心自然资源和生态要素。陆域生态要素主要包括林地保护区、森林公园、基本农田、自然保护区、水源地保护区、湿地公园、地质灾害区等;海域生态要素主要包括海洋公园、海洋生态保护区、海洋水产种质保护区等。

(2)构建自然资源和生态要素保护格局。在对核心自然资源和生态要素的单要素分析基础上,进行要素叠加,构建自然资源和生态要素保护格局。以水文安全格局为例,在汇水分析、河网密度分析、水系连通性分析、水文要素管控分区分析的基础上,构建水文安全格局,并进一步叠加其他自然资源和生态要素,最终构建全域生态空间格局。

(3)明确自然资源管控要求。适应自然资源统一管理要求,明确森林、水、耕地、湿地、海域等重要资源保护利用的目标、布局与管控要求,确定生态修复的目标及任务,系统开展山水林田湖海治理,构建山水林田湖草生命共同体。

1.2.2 城乡开发利用格局

(1)城镇发展潜力的空间格局分析。城镇是未来城镇化和城镇发展的主要载体,从经济发展、人口集聚、基础设施、城镇空间等方面构建评价指标体系,全面考量城镇现状发展水平。同时结合未来交通条件改善机遇和政策实施基于来综合研判城镇未来发展潜力。通过构建空间发展潜力测算模型来识别城镇发展潜力空间。

图 2城镇发展潜力分析示意图(以天门为例)

(2)城乡发展联系和模式判断。运用大数据等技术手段,分析城区与乡镇间就业联系、房屋供应关系、公共服务关系、休闲商业服务关系等,研判城乡联系强度与模式,为城乡公共服务要素配置关系和模式等提供支撑。

图 3基于手机信令的城乡联系程度及模式分析示意图(以天门为例)

(3)产城、产镇融合发展模式引导。在以上对城镇发展潜力的空间格局、城乡发展联系和模式判断的基础上,对全域产城和产镇融合发展模式进行引导。中心城市围绕“服务+”,加快服务设施布局建设,提升服务保障水平和服务品质,满足全域不同人群的服务需求。乡村地区围绕“农业+”,加快传统农业向大农业的转型发展,推动一二三产融合发展,形成特色化、专业化农业生产格局。产业园区围绕“创新+”加快传统制造业转型升级,布局战略型新兴产业,延伸产业链,补足生产生活性服务设施。

(4)构建全域城乡开发利用格局。立足于全域产城和产镇融合发展模式指引,结合国土空间开发适宜性评价结果,在进一步统筹城镇、生态和农业空间的基础上,构建“多中心、网络化、组团式、集约型”的国土空间格局。确定全域城镇体系/全域镇村体系,明确国土空间规划分区及准入规则、三线划定及管控要求,提出城镇开发边界内集中建设地区的功能布局,明确城市主要发展方向、空间形态和用地结构。大城市、特大城市、超大城市和城镇密集地区的城市,应提出都市区(圈)、城镇圈建设要求。

1.2.3历史文化保护格局

市县国土空间总体规划中应“明确市县域历史文化保护格局,明确城市设计、城乡风貌特色、历史文脉、水系和绿地系统建设原则要求”。建议市县国土空间总体规划从以下方面加强对城市文化的格局管控和对相关专项规划的指导。

(1)保护历史文化遗产。明确市县域历史文化遗产保护名录,对接历史文化名城保护规划、街区保护规划,提出历史文化遗产保护整体框架与保护要素,确定保护目标、保护原则、保护范围和总体要求。确定市县域整体文化山水格局保护框架,划定市县域历史文化保护控制线。

(2)构建彰显文明、体现魅力的历史文化空间格局。在对历史文化遗产进行全面保护的基础上进行合理传承和利用,历史文化名城应对接名城保护规划中的开发利用要求,统筹研究历史文化与现代文化,构建全域文化空间总体格局。

1.3  全要素管控体系统筹

1.3.1 陆海统筹

(1)落实海域空间管控要求,划定各类海域保护线。在划定海域保护线的基础上,进一步确定禁止开发海域、限制开发海域、适宜开发海域、重点开发海域等管制分区,明确城镇开发、港口建设、旅游及产业发展、渔业养殖等功能管控要求。

(2)重视海岸线资源资产价值,严格保护并优化海岸线功能布局。分类管控海岸线功能,优化近海地区功能布局,贯通沿海防护林系统。

(3)构建海域、近海地区、海岸线和陆域功能联动的滨海城市空间布局新范式。形成“保护+休闲”、“休闲+城市功能”、“港口+工业”、“农渔业+康养”等不同海-岸-陆空间布局模式,优化调整现状海陆功能冲突区域。

图 4海-岸-陆空间布局模式示意图(以蓬莱为例)

1.3.2 建设空间与非建设空间统筹

加强全域国土空间“全要素”用途管控,制定各类用地之间的转换规则,强化对非耕农地、生态用地的用途管控。加强自然资源保护与利用、生态修复与国土综合整治等研究工作。建设空间突出结构管控,明确主导功能区向下位规划传导规则,提出可兼容、不可兼容的土地用途清单。同时应进一步强化非建设空间管控,发挥自然资源价值。探索在非集中建设区建立“约束指标+分区准入”的管控体系和田园功能单元的管控规则。

图 5市县国土总体规划中涉及到非建设空间管控的具体内容

1.3.3 城乡统筹

实现城乡经济、社会和文化发展和谐共生,推进城市功能和服务网络向乡村延伸。强化城区的核心引领作用,突出高端服务功能,强化地方特色,打造市域工业化、城镇化的核心载体,带动市域整体发展。推进小城镇特色化发展,结合所在乡村片区特色需求,完善旅游服务设施、公共服务设施、生产服务设施和基础设施。推动特色化乡村振兴路径,根据资源禀赋和发展基础将乡村片区划分为农业、山林生态、旅游等特色主题片区,积极培育以农民合作社为主要载体,集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。

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