如何编制市县国土空间总体规划 | 核心内涵、主要任务、编制内容

如何编制市县国土空间总体规划 | 核心内涵、主要任务、编制内容

市县国土空间总体规划是对市、县域范围内国土空间开发保护作出的总体安排和综合部署,是制定空间发展政策、开展国土空间资源保护利用修复和实施国土空间规划管理的蓝图,是编制相关专项规划和详细规划的依据。

“多规合一”以后的国土空间规划要在原来的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划的基础上,融合它们的优势,做到“六既六又”:既注重宏观也注重微观,既注重自然也注重人文,既有管控也有发展,既注重技术性能也注重政策性,既要研究实体空间也关注经济社会问题,既要强调全国的统一性也考虑到地方因地制宜的差异性。

目前,《深圳市国土空间总体规划(2020-2035年)》已经形成了初步成果,湖南已出台市县国土空间规划技术文件,山东明确于2019年年底试点市县国土空间规划编制任务,浙江发布了《浙江省市县国土空间总体规划编制要点》(征求意见稿),河南确定洛阳、平顶山、焦作、长垣等部分市、县为国土空间总体规划编制试点,全面开启了第一轮市(县)国土空间规划编制工作;广西发布了《关于加快开展市县国土空间总体规划前期研究工作的通知》……

在国家层面国土空间规划的指导下,如何进行市县层面的城市规划工作?

一、定位

2019年5月10日,中共中央办公厅秘书局正式印发了《中共中央 国务院 关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发【2019】18号)。这标志着我国国土空间规划顶层设计的确定,对国土空间规划工作的系统推进起到纲领性的关键作用。

《若干意见》中明确,国土空间规划分级分类,逐级深入。国家和省级规划侧重战略性,对全国和省域国土空间格局作出全局安排,提出对下层级规划约束性要求和引导性内容;市县规划承上启下,侧重传导性;市县以下的乡镇级规划侧重实施性,实现各类管控要素精准落地。

因此,市县级空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实,并结合专项规划和详细规划对本行政区域开发保护作出具体安排,是国土空间规划体系中至关重要的层级。

二、基本内涵

从定义上看,市县国土空间总体规划是对市县国土空间开发保护的总体安排和综合部署,是制定空间政策和实施规划管理的蓝图,是编制相关专项规划和详细规划的依据。研究对象是国土空间开发保护格局,研究范围是市县行政辖区。

在面向生态文明建设、以人民为中心、引导高质量发展的总体目标下,市县国土空间总体规划需兼顾落实上级要求和保障改善民生,协调发展与保护、自然与人文的关系。其基本任务有三:

1、加强底线管理,突出体现在生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界三个方面的底线;

2、统筹空间,强调城镇、农业和生态空间的整体考虑,改变部门分治从而实现多规合一;

3、促进高质量发展,对发展要划定不可逾越的红线,实现整体效率的提升。

三、重点内容

市县国土空间总体规划的核心内涵是实现对全域、全要素、全过程的整体管控。全域,强调覆盖行政管辖区的全部国土空间,包括全部陆域国土和海域;全要素,强调适应对自然资源全类型用途管控;全过程,是指涵盖规划、建设、管理各环节的统筹。

从“规划”思维转向“管控”思维,重点在于建立以生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界为核心的规划控制线体系和以主导功能分区的规划分区管控体系,并进行相应的管控规则制定。针对不同层级之间的传导,可划分“市域——市辖区——中心城区”或“县域—县城”若干层级来表达不同深度的管控内容。

四、主要任务

1、摸清家底,结合国土三调和“双评价”工作识别国土空间综合现状条件,分析城市发展条件;

2、确定目标,严格落实上位国土空间规划的战略要求和约束性指标,确定约束性指标分解,对同级专项规划和下层次空间规划提出目标、原则和要求;

3、用途管控,确定国土空间开发保护总体格局,统筹划定“三区三线”,严守开发边界管住底线;

4、绘制蓝图,将各类相关专项规划叠加到统一的国土空间基础信息平台上,形成全域“一张图”;

5、搭建底板,规划成果数据库按照统一的国土空间规划数据库标准与规划编制工作同步建设,实现城乡国土空间规划管理全域覆盖、全要素管控。

五、内容构想

根据市县国土空间总体规划作用和任务,在传承现行城市总体规划、土地利用总体规划、主体功能区规划有关内容的基础上,结合国家有关空间规划的政策文件要求,市县国土空间总体规划编制内容应包含基础研究、总体格局、保护性布局、发展性布局、实施管理五大板块。

1、基础研究:应摸清国土空间本底条件,开展资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价(双评价);通过政策解读、规划解读、区域研究等明确发展要求和使命;同时对城市发展阶段、特色禀赋、发展条件进行综合分析,识别发展优势和短板、发展机遇和挑战。

2、总体格局:应落实国省有关要求,明确功能定位和目标指标体系;确定全域全要素整体布局、生态安全格局、区域协调格局、城镇体系格局、乡村振兴格局等总体布局。

3、保护性布局:应构建“全域覆盖、分类保护、系统修复”国土空间安全格局,划定落实“三区三线”;确定自然资源保护体系、文化遗产保护体系、特殊区域保护体系;明确环境功能区划、环境污染治理、生态系统修复、人居环境整治等保护与修复措施。

4、发展性布局:应构建“多中心、网络化、群落式、集约型”的国土空间发展格局,识别重点城镇、重点开发区、重点协调区、特殊地区等战略地区;优化开放格局、功能布局、用地布局、产业布局等重要功能布局;对城镇、村庄、特殊功能区等进行分类发展引导;对区域交通网络、重大基础设施、公共服务设施、公共安全设施等要素进行统筹配置。

5、实施管理:应构建形成“可分工、可传导、可维护、可监管”的规划实施体系;明确空间用途转换的主要情形、要求和程序;建立“1+X+Y”新型的规划传导体系,对下位规划和重点地区发展提出要求;确定近期行动方案,建立重点项目库;加强规划的信息化建设,建立规划实施的动态监测、评估与维护机制。

对于市辖区、较小的县,全域范围内规划内容深度应统一;对于有特殊功能的市县,特殊功能区可另设单独篇章,具体内容应根据实际情况研究确定;对于一般市县,中心城区可单设篇章,其内容构成与现行城市总体规划中心城区规划内容类似,但特别强调对公共空间和存量规划时代的应对,特别强调重点地区用地布局,特别强调城市特色塑造,特别强调规划单元划分等。

六、如何报批

需报国务院审批的城市国土空间总体规划,由市政府组织编制,经同级人大常委会审议后,由省级政府报国务院审批;

其他市县及乡镇国土空间规划由省级政府根据当地实际,明确规划编制审批内容和程序要求;

各地可因地制宜,将市县与乡镇国土空间规划合并编制,也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。