乡村振兴规划先行的若干思考 |《关于统筹推进村庄规划工作的意见》解读

乡村振兴规划先行的若干思考 |《关于统筹推进村庄规划工作的意见》解读

2019年1月4日,中央农办、农业农村部、自然资源部、国家发展改革委、财政部5部门针对村庄规划工作联合发布了一份重要文件:《关于统筹推进村庄规划工作的意见》(农规发〔2019〕1号)(以下简称“意见”)。文章针对“意见”提出了9个思考问题并讨论,包括:村庄规划内涵、村庄类型划分、“搬迁撤并类村庄”的诠释、规划村内道路的标准、村庄绿化的具体内涵、组织村民充分发表意见和参与集体决策的基础条件、引导投资乡村建设的企业积极参与村庄规划工作如何协调并保证公平性等内容,以期给相关行政管理部门制定进一步的编制规程和标准等提供参考。

“意见”具体内容由7个部分组成,总体上分为两层结构:(1)第一层结构为5个方面:背景和目的、重要性、内容重点具体要求、方法和机制、责任主体;(2)第二层结构,将第一层结构中的第3、第4方面分别扩展成3个部分,共同组成了7个部分,呈现出“1+3+3”结构。

1、“法定的村庄规划”的具体要求?

这是关于村庄规划的概念和标准的思考。“意见”指出:“实施乡村振兴战略,首先要做好法定的村庄规划”。可能产生的疑问是,什么样的村庄规划才能符合上述“法定的村庄规划”的要求?它应对的是哪一个村庄规划编制的标准或规范?在我国实施乡村振兴战略的背景下,村庄规划的编制是否需要出台相应的国家级纲领性标准或规范?在新的机构改革背景下,自然资源部是否应针对村庄规划编制紧急启动并出台相应的标准或规范?省级相关部门是否需要针对国家级的纲领性标准或规范总基调,尽快制定相应的省级村庄规划编制标准或规范?到2020年底,各地区结合国土空间规划编制在县域层面要基本完成村庄布局工作,那么所剩时间不多。关于这一点,恐怕有待自然资源部对此“意见”做进一步说明。

2、村庄分类是静态的还是动态的?是否有规划期限?

这是关于村庄类型的划分的思考。“意见”指出应“明确县域村庄分类”,并遵照《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》所提出的分类办法确定“集聚提升类”“城郊融合类”“特色保护类”“搬迁撤并类”4类划分。面对一些地区快速城镇化进程,加上区域重大市政基础设施建设,村庄的未来角色定位可能会有变化。因此,这次村庄规划所确定的类型,是否需要设定一个规划期限,以应对今后的变化?规划期限可以根据国家乡村振兴的阶段目标,即到2020年是一个近期阶段,2035年是一个中期阶段,2050年是一个远期目标。

3、村庄类型的三种划分是否还要细分?

目前划分的4种村庄类型,除了第四种“搬迁撤并类”将不再继续存在之外,其余3种类型将是今后村庄的基本类型。但是,由于我国各地社会经济发展阶段层次多样,长期农耕文明时代留存的大量村庄居民点的规模总体上呈线型状态,类型和层次十分多样。例如,除了少数“集聚提升类”之外,大量村庄可能无法被确定为这种类型,但又不属于“城郊融合类”或“特色保护类”;又如,一些“特色保护类”的村庄也可能因其基础良好成为“集聚提升类”的对象;有一些地处城郊的传统村落本质上作为“特色保护类”,但也可能具有“城郊融合类”的对象。因此,关于村庄类型的划分,也许需要做两级划分或两元划分,第一级或主要特征属于某一类,但是第二级或次要特征又属于另一类。这样村庄规划建设的目标和重点将更为精准。

4、“人口流失特别严重的村庄”是否就应该确定为“搬迁撤并类村庄”?

“意见”把“人口流失特别严重的村庄,确定为搬迁撤并类村庄”看待。这一提法需要加以更为细致的注释,否则将会引起误导。这是因为我国经济欠发达地区的乡镇、或经济发达地区的落后乡镇,尤其是交通十分不便的山地环境下的乡镇,有不少历史久远的优秀传统村落,但是由于各种原因人口流失特别严重,有一些基本上常年很少人居住,房屋破损十分严重。如果按照“意见”的这一原则,那么这些村庄也将被列入“搬迁撤并类”考虑。这种提法在现实操作中很有可能不仅把原住民予以搬迁、把村庄建制予以撤并,而且把村庄房屋也一并拆除。这样做的后果十分严重,将会导致不少传统村落(历史文化村落)遭人为破坏。

5、“规划村内道路”“硬化”的具体要求?

这是关于规划村内道路方面的思考。“意见”指出“按照硬化、绿化、亮化、美化要求,规划村内道路”。这一提法中的“硬化”尚需进一步细致说明。因为在不少地方,村庄的“硬化”被认为就是要铺水泥道路。认为只要把村内道路都铺上水泥路面,就现代化了。甚至存在把村内很有地方传统特色的石板路、石条路、石子路等路面也浇上水泥,这是对乡土风貌极大的破坏。村内道路规划应区别机动车道和步行道,区别传统特色街巷道路和新辟机动车通行道,因地制宜,保护和传承传统街巷肌理格局,创造性地解决现有机动性道路通行、消防通道和消防设施覆盖的需求。

6、“合理布局村庄绿化”的具体内涵?

这是关于规划村内绿化方面的。“意见”指出“合理布局村庄绿化、照明等设施”。其中“布局村庄绿化”尚需补充细致说明。因为在一些地方,照搬照抄城市绿化树种花卉和种植方式,甚至为了“布局村庄绿化”而不顾既有村庄内部原有树木,造成几何图案等规则排列的景观效果,破坏了乡村的自容易生长,而一些被称之为“野树”的地方树木,造型十分美观,呈现了地方特色,十分珍贵。此外,村庄绿化尽可能与地方特色的果树种植相结合,既可以起到绿化效果,也可以采摘果实,吸引城市游客,增添乡土气氛。

7、如何看待“应组织村民充分发表意见、参与集体决策”?

“意见”指出“规划文本形成后,应组织村民充分发表意见,参与集体决策”。这是体现“公众参与”村庄规划的文明进步,是规划社会属性的重要反映。然而,我国各地村民参与规划的基础条件各地有所不同,一些地方村民积极踊跃参与,当家作主意识强烈,稍加组织引导,可以产生较好的社会效益;而在一些经济条件落后地区,村民参与村庄规划的意识和相关知识都十分薄弱。再加上村庄年轻人常年在外打工,难以返乡参与集体决策。一些少数民族地区也许还存在宗教信仰、风俗习惯方面的差异或禁忌,要做到“村民充分发表意见”确实还比较困难。因此,各地区需根据实际情况,分阶段、有步骤地加以组织引导村民参与,把“自上而下”与“自下而上”相结合,把“由内而外”与“由表及里”相结合,逐步达到更好效果的村民参与。

8、“引导投资乡村建设的企业积极参与村庄规划工作”如何协调并保证公平性?

“意见”指出对投资乡村建设的企业要做好引导,参与到村庄规划工作中来,从而达到“规划、建设、运营一体化”的目的。这是吸纳社会资本参与村庄发展和乡村振兴的重要渠道。特别是对于在外成功创业并立志返乡投资的乡贤,以及热衷于乡村创业的各界人士,这些力量成为城乡要素流动的积极推动者,是乡村振兴的重要力量,需要积极引导参与村庄规划工作。不过,也会由此产生各方利益诉求相左的问题,甚至产生局部利益与整体利益、近期利益与长远利益相矛盾的地方。因此,需要“村庄规划编制工作组”和“乡村规划编制委员会”协调统筹,平衡经济效益、生态环境和社会公平的矛盾冲突。

9、“党委农村工作部门、农业农村部门,切实做到乡村振兴规划先行”,此处的“规划先行”是什么含义?

这是牵头组织村庄规划编制方面的思考。究竟由哪个部门来组织村庄规划编制?“意见”中指出党委农村工作部门、农业农村部门“要加大统筹协调推动力度,切实做到乡村振兴规划先行”。此处的“规划先行”是否意味着由农业农村部门来推动并组织编制村庄规划工作?目前党委农村工作部门“农村工作办公室”(简称“农办”)已经划入政府系列的农村农业部门,在具体操作上可能产生党委和政府两条线共管但又难以发力的问题,需要进一步细化明确工作的职责分工。而自然资源主管部门作为规划职能的管理归口,全面负责规划编制和实施规划管理,针对农业农村部门推进“规划先行”,又应如何反映?关于这一点,“意见”还需要予以明确。

总体来看,“意见”提出了当下我国实施乡村振兴战略过程中村庄规划工作这一重要命题,把在技术层面的村庄规划工作融入到国家战略的总体框架中,全面把握了当前村庄规划工作的重要性和特殊性。其重要性是通过乡村现代化进程,努力把我国城乡二元对立结构转化为城乡二元融合,迎接城乡共享时代的到来。其特殊性是基于现阶段实施乡村振兴战略的背景,把“产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”等目标融合到村庄规划工作中。因此,这使得我国现阶段村庄规划编制和实施具有重要的时代特征和历史使命,承载了新时代的重托。希望上述针对“意见”的9点思考,有助于推进这一项伟大事业。

原创: 杨贵庆
来源:乡村与城镇建设