浅谈《乡村振兴法》的功能定位、内容架构及实现路径

浅谈《乡村振兴法》的功能定位、内容架构及实现路径

实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策。2018年的中央一号文件提出,抓紧研究制定乡村振兴法的有关工作,把行之有效的乡村振兴政策法定化,充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用。

由全国人大常委会牵头,乡村振兴法已经启动了立法相关程序,到2020年之前有望正式发布。从文件精神来看,不同层次的立法可以同时推进,中央立法层面,要抓紧研究制定《乡村振兴法》;地方立法层面,各地可以结合本地乡村实际需要, 制定促进乡村振兴的地方性法规、规章。

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥表示,“乡村振兴的投入和组织动员等都需要通过立法来保护,否则很难确保地方的积极性。通过立法强化,可以更好地保障乡村振兴战略所需要的土地、资金、人才等要素落实到位。”

有分析指出,乡村振兴战略的内容包罗万象,立法一定要和深化农村改革相结合,破除城乡融合发展的体制机制障碍。一方面,立法需要及时修改和废止不适应的法律法规,推动乡村要素自由流动;另一方面,立法也需要提前排除改革过程中可能遭遇的问题,例如耕地怎样能得到更好的保护等。

科学立法、民主立法、依法立法

一部法律的制定涉及的问题很多,难以全面涉足,从“科学立法、民主立法、依法立法”原则出发有以下几个问题亟待厘清:

首先,从供给与需求的角度来分析我国涉农领域的立法状况,立足经济社会发展实际需要作出立法决策本身就是科学立法的基本要求。我国已经于2011年宣布有中国特色社会主义法律体系已经形成,据不完全统计,涉及“三农”领域的法律法规已有百余件,是否有必要再制定《乡村振兴法》?换句话说,如何明确该法的功能定位?

其次,如何选择《乡村振兴法》的立法模式, 既要确定该法所涵盖的内容,也要考虑该法的立法时机,需要在“全面法典型”和“指导框架型”之间进行选择;

再次,如何确定该法的实现路径, 即立法权限应该赋予哪个立法主体,如何在立法程序中体现民主立法、依法立法的原则等。

《乡村振兴法》立法的功能定位

《乡村振兴法》的科学制定必须明确其功能定位, 功能定位的明确不仅要合理地确定其在法律体系中的地位, 更要体现时代发展所提出的迫切要求, 以下四个方面尤为重要。

1、推进国家治理现代化的有力举措

当前及今后一段时期,全面深化改革中的一个重要任务就是深化“三农”领域的改革,无论是事关农业发展的土地制度变革、集体经济发展,还是关系农民生活幸福的医疗、养老等社保制度完善,以及村民自治等治理体系的健全,均处于攻坚克难阶段。

相比较而言,推进农村治理体系现代化,其中的“法治”远比“德治和自治”任务更为艰巨,而且提升农村治理能力也较城市更为困难。因此,推进国家治理现代化需要在立法方面推出有力举措。

乡村振兴是涵盖经济、政治、文化、社会、生态等全方位的振兴,任何一个方面的缺失都不可能实现乡村的全面振兴,而要实现“五位一体”发展,务必在深化改革、依法治国、小康社会建设、从严治党方面协调推进,而协调推进需要依靠法治的保障。纵观现行涉农法律体系,的确缺失一部具有基础性地位且能够统摄解决上述问题的基本法律,《乡村振兴法》可以担此重任。

2、保障乡村振兴目标的如期实现

中央一号文件进一步明确实施乡村振兴战略“三步走”的目标任务,特别是到2050年,乡村全面振兴,农业强、农村美、农民富的目标全面实现。

具体来讲,要达到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。每一个目标的实现均需要相关的立法引领和保障。

农村产业兴旺主要指的是农业发展,农业发展的根本问题是土地问题,需要深化农村土地制度改革,重点是完善承包地“三权”分置制度。生态宜居则需要对有关林地、草地等制度进行改革,对农村环境整治也要纳入法制化轨道。

乡风文明和治理有效则更需要健全“自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”,如何依法规范村民自治?如何明确法治与德治的治理范围?凡此等等问题理应在《乡村振兴法》中予以明确体现。

尽管上述领域已有相应的法律法规,但相较于实现乡村振兴战略的目标任务,依然处于较为“碎片化”的状态,需要有一部能够发挥宏观指引作用的法律,此乃《乡村振兴法》的重要功能。

3、实施乡村振兴战略的重要支柱

当前我国“三农”问题的解决,其根本是推进体制机制创新,强化乡村振兴的制度供给。党的十九大报告中提出要巩固和完善农村基本经营制度,对承包地和宅基地实行“三权”分置制度改革。

类似农地领域的制度完善至关重要,但是,关涉乡村振兴的制度变革绝不能局限在农地领域,必须要有更为宽广的视野,诸如城乡规划、财政税收、党内法规等领域均需进行顶层设计。中央农村工作领导小组办公室主任韩俊把上述事项确定为乡村振兴的“四梁八柱”。《乡村振兴法》很有必要把这些支柱性制度作为其主要内容,不仅能够有效支撑乡村振兴战略的实施,也与2018年中央一号文件提出的把行之有效的乡村振兴政策法定化的战略意图十分吻合。

4、夯实涉农法律体系的法治基础

“治理有效”是乡村振兴战略的重要目标之一,也是实现其他目标的根本保障。

从国家治理现代化的角度讲,法治的重要性不言而喻,法治的实现需要以良好的法律体系为基础。乡村振兴战略的实施,需要把行之有效的政策法定化,也需要把“碎片化”的法律进行整合,更需要一部内容全面、能够发挥宏观指引的基础性法律。从效力位阶来说,仅次于《宪法》,属于基本法律,在涉农法律体系中,处于基础性地位。在现行法律体系中,还缺乏这样一部能够保障“三农”优先发展, 发挥统领作用的法律, 《乡村振兴法》可以弥补这一缺失。

综上所述,《乡村振兴法》立法, 首先要确定其功能定位, 定位不准,将难以实现国家治理现代化的目标,难以发挥立法在乡村振兴战略中的引领作用,难以保障乡村振兴“三步走”战略目标的实现。

页面: 1 2