“多规合一”及国土空间规划体系的理论实践

“多规合一”及国土空间规划体系的理论实践

2019年1月23日,习近平主席主持召开中央全面深化改革委员会第六次会议,会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等文件。提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现“多规合一”;要科学布局生产空间、生活空间、生态空间,体现战略性、提高科学性、加强协调性,强化规划权威,改进规划审批,健全用途管制,监督规划实施,强化国土空间规划对各项规划的指导约束作用。

其实在此之前,寻求各项规划统一、衔接及分级管理的国土空间规划体系就屡屡在中央文件中被重点提及。

现实背景:各类规划名目繁多、体系各异、缺乏衔接、各自为战、多规合作存在技术障碍

据中国城市规划设计研究院统计数据,我国经法律授权编制的规划至少有83种,在名称上一般叫做“规划”;而据发改委统计,“十一五”期间,国务院有关部门共编制了156个行业规划,省、地(市)、县三级政府编制的规划纲要、重点专业规划多达7300余项,各类规划名目繁多。

城乡规划有《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137—2011)《镇规划标准》(GB50188—2007);土地利用规划有《全国土地分类(过渡期)》《土地利用现状分类》(GB/T21010—2007),以及市、县、乡镇三级土地利用总体规划中相应的分类体系;旅游发展规划有《旅游规划通则》(GB/T18971—2003),各类规划均自成体系,对接困难。

各类空间规划存在编制基础缺乏协调,基础资料、统计口径、用地分类标准等各类要素不统一,规划基期、规划期不同的技术障碍,使得“多规合一”存在衔接难度大,成本高的问题。

“多规合一”政策理论实践

近年来,“多规合一”成为规划界理论研究和实践的热点。2013年中央城镇化工作会议提出“建立统一的空间规划体系”、“一张蓝图干到底”的要求,随后《国家新型城镇化规划2014—2020》《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》《省级空间规划试点方案》等政策出台,使多规合一成为规划改革的热点和核心抓手。

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

提出要“建立空间规划体系,划定生产、生活、生态开发管制边界,落实用途管制”,“完善自然资源监管体制,统一行使国土空间用途管制职责”。

2013年12月 中央城镇化工作会议

习近平总书记在会议讲话中指出,积极推进市、县规划体制改革,探索能够实现“多规合一”的方式方法,实现一个市县一本规划、一张蓝图,并以这个为基础,把一张蓝图干到底。

2014年《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》

其重要观点“加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”,成为“多规合一”的行动纲领,同时也标志着多规合一上升至国家政策。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》发布之后,中央展开了一系列试点工作,由海南、宁夏回族自治区等省份扩展到9省,试点级别也从省级、市级发展到县级。

2014年8月《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》

通过开展试点工作,探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等规划“多规合一”的具体思路,研究提出可复制、可推广的“多规合一”试点方案。同时,探索完善市县空间规划体系,建立相关规划衔接协调机制。《通知》提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。

2015年《生态文明体制改革总体方案》

方案指出要构建“以空间规划为基础,以用途关注为主要手段的国土空间开发保护制度”,构建“以空间治理和空间结构优化为主要内容,全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。

2016年《省级空间规划试点方案》

总体要求省级空间规划试点,以主体功能区规划为基础,全面摸清并分析国土空间本底条件,划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界(以下称“三区三线”),注重开发强度管控和主要控制线落地,统筹各类空间性规划,编制统一的省级空间规划,为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。

2017年10月18日《中国共产党第十九次全国代表大会报告》

报告指出要构建“国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系”,坚决制止和惩处破坏生态环境行为。
2018年2月28日《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》
要求自然资源部整合原国土资源部的国土规划、土地利用总体规划管理职责、国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责以及住房和城乡建设部的城乡规划管理职责,负责建立空间规划体系并监督实施。

具体包括:推进主体功能区战略和制度,组织编制并监督实施国土空间规划和相关专项规划。开展国土空间开发适宜性评价,建立国土空间规划实施监测、评估和预警体系。组织划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线,构建节约资源和保护环境的生产、生活、生态空间布局。建立健全国土空间用途管制制度,研究拟订城乡规划政策并监督实施。组织拟订并实施土地、海洋等自然资源年度利用计划。负责土地、海域、海岛等国土空间用途转用工作。

2018年5月18日 全国生态环境保护大会

习近平总书记指出要全面推动绿色发展,重点是调整经济结构和能源结构,优化国土空间开发布局,调整区域流域产业布局,培育壮大生态环保产业。李克强总理指出,要建立统一的空间规划体系和协调有序的国土开发保护格局,严守生态保护红线,加强生态保护修复、区域统筹、综合治理,完善自然保护地管理体制机制。

李克强书记指出要要加强生态保护修复,构筑生态安全屏障。建立统一的空间规划体系和协调有序的国土开发保护格局,严守生态保护红线,坚持山水林田湖草整体保护、系统修复、区域统筹、综合治理,完善自然保护地管理体制机制。坚持统筹兼顾,协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护、协同发挥政府主导和企业主体作用、协同打好污染防治攻坚战和生态文明建设持久战。

2018年12月 《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》

中央统一规划体系,明确国土空间规划基础作用。强调应该理顺规划关系立足新形势新任务新要求,明确各类规划功能定位,理顺国家发展规划和国家级专项规划、区域规划、空间规划的相互关系,避免交叉重复和矛盾冲突。统一规划体系,形成规划合力坚持下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调,建立以国家发展规划为统领,以空间规划为基础,以专项规划、区域规划为支撑,由国家、省、市县各级规划共同组成,定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。