四、政策建议
1、以促进高质量发展为核心导向加快制定《国土空间规划法》
（1）保障必要的“增长空间”，谨防“过度保护”倾向
资源节约、环境友好、生态安全是高质量发展的应有之意，但最基础、最优先的仍是保障必要的“增长空间”。根据党的十九大确定的“两个阶段”战略部署，2035年前我国仍需保持必要的中高速增长，本轮空间规划将以2035年为目标年，倘若《国土空间规划法》的制定过于突出“保护倾向”，则可能会损害我国经济的潜在增长率，加大陷入中等收入陷阱的风险，甚至可能影响到社会主义现代化目标的如期实现。
为保障必要的“增长空间”，应广开言路。广泛听取社会各界声音，应特别重视经济学界和市场的声音。《国土空间规划法》制定过程中，应主动邀请空间经济学、发展经济学、制度经济学、地缘政治经济学、社会经济学等方面的经济学家，以及各类企业代表、各类园区代表、行业协会代表、其他发展平台代表共同参与讨论。
（2）探索空间效率制度，建立上下统筹的空间资源配置机制
空间效率表现为空间资源的投入产出率，空间资源指特定空间范围内的土地及其附属资源。空间效率可分解为经济效率、资源效率、社会效率、环境效率四个维度，能够综合反映国土空间开发保护的整体水平。
建立空间效率评价指标体系，开展空间效率调查和评价，将评价结果作为空间资源配置的基本依据，建立空间资源上下统筹的配置机制，给每个城市公平谈判的机会，重构城市竞争机制，适应地方差异性。当前，用地指标自上而下的分配机制仍是计划经济时代的产物，已经难以适应发展的多变性和地区的差异性。以行政手段确定城市是限制发展型还是优先发展型，虽然考虑了国土空间开发潜力和本底条件，但难以保障公平，更可能扼杀城市的发展潜力。
试想，若仅从国土空间本底条件出发定性一个地区的发展导向，那水土资源极其匮乏的以色列还能发展为高度发达的农业强国吗？从国际经验看，地处生态脆弱区、环境敏感区的城市，通过创新发展，在不破坏生态平衡、不突破环境容量的情况下实现了高质量发展的案例不在少数。空间效率的核心思想是给每个地区以公平发展的机会，尊重地方差异性，兼顾刚性约束和弹性管控。空间效率的综合性、客观性为每个地区的公平谈判提供了统一标准，有利于构建良性的区域竞争机制。
（3）创新空间治理内容，拓展丰富规划条件的规定性指标
规划条件作为国有土地使用权出让合同的组成部分，对城市空间治理作出了重大贡献。但是，现有规划条件的规定性指标侧重对开发行为的管控，缺乏对保护行为的约束和引导。
《国土空间规划法》制定过程中，建议将生态环境质量、资源利用效率、国土空间风貌等转化为规划控制指标，纳入规划条件的规定性指标，促使生态保护、环境治理、资源节约、景观保护、文化传承等行为内生于国土空间开发行为。例如，将土壤环境质量标准纳入规划条件，则意味着土壤环境质量达到相应标准，土地才能出让，开发过程中也必须符合相应环境质量标准。
2、建立“安全底线”与“增长底线”并行的规划控制线体系
资本不仅会侵占非建设用地，也会侵占建设用地，城市产业空心化现象就是资本推动下其他开发行为侵占工业用地的典型例证。美国制造业回归、香港再工业化、深圳30%的工业用地红线等，都是为了保障产业长期发展的动力。因此，保护需要底线思维，发展也需要底线思维。
（1）推动“安全底线”与国土空间规划管理无缝衔接
加快完善生态保护红线、永久基本农田、资源利用上线、环境质量底线、城镇开发边界、城市“五线”等“安全底线”管理制度体系，将“安全底线”纳入国土空间规划主管部门统一管理，将现行“安全底线”的管理职能整合到国土空间规划主管部门，实现“安全底线”与国土空间规划管理的无缝衔接。
（2）探索建立“增长底线”并纳入国土空间规划管理
推广深圳工业用地红线管理制度，加快试点探索建立城镇基本住房用地底线、村庄宅基地底线、二次开发底线等“增长底线”管理制度。其中，城镇基本住房用地底线，指为保障城市居民基本住房需求而划定的居住用地底线，以供应保障性住房、共有产权住房、长期租赁住房为主，其开发主体以政府或国有企业为主；村庄宅基地底线，指为保障农村居民基本住房需求而划定的宅基地底线，村庄宅基地应与村庄户籍人口挂钩，以保障农民基本住房权，如确需占用村庄宅基地，应取得相关村民的协议认同；二次开发底线，指为提高土地利用效率而划定的低效用地、闲置用地等建设用地再利用的底线，例如，规定规划期内低效用地比例、闲置用地比例不能高于一定阈值，以倒逼低效用地提效和闲置用地盘活。
条件允许的情况下，应通过条例、办法等法律法规的形式确立“增长底线”的管理规则，可以鼓励各省及具有立法权的城市先行开展试点探索。条件尚不成熟的情况下，可以通过技术规范促进“增长底线”的有效管理。
3、建立“分类管理、多元协同”的规划编制管理机制
现实中，空间规划的需求是极其多样和复杂的，若政府包揽所有空间规划的编制，则可能面临巨大的财政压力和决策风险。因此，有必要探索政府与市场协同的管理模式。
建议推进规划编制与规划管理适度分离，探索构建“分类管理、多元协同”的规划编制管理模式。政府重点做好规划编制管理规则的制定，强化规划审查、批准和实施监督，探索建立“谁编制、谁实施、谁负责”的规划实施管理制度。允许企业、非政府组织等市场主体在特定区域开展规划编制工作，包括但不限于开发平台建设规划、城市设计等，逐步探索建立市场主体编制规划的负面清单制度和备案制度，有效发挥市场活力。
“分类管理、多元协同”模式提倡，政府可以组织编制重要的非法定规划，市场主体也可以组织编制特定的法定规划。
五、结语
发展是国土空间规划的第一要务，其核心要义是为高质量的中高速增长保驾护航。明确这一点对全面准确理解国土空间规划至关重要。
本文初步探讨了发展逻辑三种演进特征对国土空间规划的启示，笔者相信一定存在更多具有更大启发性的领域是本文尚未能及的。笔者认为，“跨界”和“综合”对增强国土空间规划的生命力、适应性和可持续性必然有所助益，建议国土空间规划界积极主动学习和吸纳其他领域的思想和方法，建议国家鼓励其他领域积极参与国土空间规划的研究与实践。
文章转自： UPDIS共同城市
