发展逻辑演进对国土空间规划的启示及政策建议

发展逻辑演进对国土空间规划的启示及政策建议

国土空间规划时代的到来,似乎在告知世人“保护优先”的时代已经到来,有些城市已经感到焦虑,有些城市开始陷入迷茫。

深规院市县国土空间规划科研课题的阶段性研究成果,总结分析了发展逻辑的三种演进特征(生态转向、资源转向、产权转向),初步探讨了这三种演进特征在城市增长导向、资源利用模式、公共空间管理三方面对国土空间规划的具体启示。在此基础上,提出了相应的政策建议,以期为国土空间规划有关工作的开展提供借鉴。

生态文明时代,发展旨在实现高质量、可持续,而非让位于保护。国土空间规划作为各类开发建设活动的基本依据,如果“保护优先”大行其道,为保护而保护,而不是为高质量发展保驾护航,则可能会损害我国经济的潜在增长率,加大陷入中等收入陷阱的风险,延缓我国发展阶段的升级进程,其结果会造成更大规模的生态破坏、更大范围的环境污染,反而会延缓我国生态文明进程。因此,从发展逻辑审视国土空间规划,有助于进一步厘清国土空间规划与发展之间的内在联系,为探索国土空间规划响应高质量发展的具体路径提供指引。

 

一、经济增长的生态转向对城市增长导向的启示

1、生态转向:生态效益内生于经济增长

生态效益内生于经济增长有两层含义:一是优美的生态环境是经济增长的重要目标,“绿水青山就是金山银山”就是很精准的论述;二是优美的生态环境能够促进经济增长,优美的生态环境能够吸引人才,人才能够吸引企业,这种逻辑已经成为规划的前沿理念。

早在2005年,时任浙江省委书记的习近平同志在浙江安吉考察时首次提出了“绿水青山就是金山银山”的科学论断。安吉县也逐渐成为中国生态文明建设的典范,“安吉模式”广为传播,农业园区变景区,生态工业模式、乡村旅游模式等成为各地学习的先进经验。

与此同时,大部分城市充分意识到了生态环境对招商引资、产业培育等方面的重要作用,高品质人居环境打造已经成为各城市新区、重点开发平台规划建设的“标配”。例如,成都大力推进公园城市建设以谋求新一轮高质量发展,深圳坝光国际生物谷、深圳国际低碳城、深圳光明科学城、北京怀柔科学城等城市重大平台都将高品质人居环境打造视为重中之重。

2、 城市增长导向启示:规模驱动转向品质驱动

城市增长有三种模式:空间扩张型、空间稳态型、空间缩减型,分别对应增量时代、存量时代、减量时代。这里的城市增长特指城市人口、经济规模增长和结构优化,空间特指城市建设用地规模。当前,这三种模式并存。

不同城市增长模式下,如何顺应发展的生态转向趋势以获得城市持续增长的新动力,成为新的挑战。经济发展的生态转向启示我们:在不同城市增长模式下,要加强非建设空间的规划管控,满足人民对高品质空间的需求,重视空间品质对城市增长的促进作用。

(1)空间扩张型增长模式下,以非建设空间的结构性控制为主

空间扩张型增长模式的核心特征是:在城市建设用地规模明显增加的情况下实现城市增长。通常表现为城市人口规模、经济规模等与城市建设用地规模呈现正相关关系,且城市建设用地规模增长速度往往显著快于人口增长速度。这种模式下,城市增长的空间动力主要源于建设用地的新增供给,城市增长严重依赖空间扩张,城市增长与空间扩张是很强的“挂钩”关系。

这种模式一般出现在城镇化率在30%-70%的快速城镇化阶段。中西部地区大部分城市及东部地区部分小城市仍处于空间扩张型增长模式下,应以非建设空间的结构性控制为主,注重通过城市生态结构的规划控制,如加强城市绿带、城市公园体系等结构性生态空间的规划布局,约束城市空间的无序扩张。

(2)空间稳态型增长模式下,以非建设空间的针灸式植入为主

空间稳态型增长模式的核心特征是:在城市建设用地规模相对稳定的情况下实现城市增长。当城市步入存量时代后,空间稳态型增长模式将取代空间扩张型增长模式,成为城市增长的主导模式。这种模式下,城市增长的空间动力主要源于建设用地的存量供给,一般通过空间结构优化和二次开发释放存量,城市增长基本不依赖空间扩张,城市增长与空间扩张是较弱的“脱钩”关系。

这种模式一般出现在城镇化率在70%-80%的稳定城镇化阶段。部分城市已经处于空间稳态型增长模式下,城市空间骨架基本稳定,应以非建设空间的针灸式植入为主,通过微更新、微改造等途径针灸式植入小型公园、小型绿地、屋顶农业园等绿色空间,通过有机更新局部增加楔形绿地、绿色连廊等非建设空间,疏通城市风道,连通公共空间,完善和优化城市公共空间系统,不断提升城市空间品质。

(3)空间缩减型增长模式下,以非建设空间的系统性修复为主

空间缩减型增长模式的核心特征是:在城市建设用地规模明显减少的情况下实现城市增长。这种模式下,城市增长的空间动力主要源于建设用地的精准供给,这个阶段城市智能化建设水平较高,一般通过城市环境的改善和创新空间的生长实现空间的大幅增值,城市增长完全不依赖空间扩张,城市增长与空间扩张是较强的“脱钩”关系。

这种模式一般在城镇化率超过80%后可能出现。北京、上海等部分城市已经谋划进入空间缩减型增长模式,应以非建设空间的系统性修复为主,对城市山体、水体、植被等进行全面治理和系统修复,将部分闲置土地、低效土地通过综合整治形成城市公园等非建设空间,将城市与周边环境置于同一生态体系,构建城市与生态空间、农业空间的“绿色通道”,链接人与自然,为城市人民亲近自然提供通道。

值得注意的是,当前有种流行观点,倾向于认为城市已经全面进入空间稳态型增长模式或空间缩减型增长模式,即大家熟知的存量时代、减量时代,但本文认为仍需因城施策、因地施策。对于如何顺应发展的生态转向趋势以获得城市持续增长的新动力,在规划实践中,需充分尊重发展的空间分异规律,结合实际情况综合研判城市所处发展阶段,城镇化水平只是一个参考性的表征指标,上位规划确定的城市主体功能和发展导向,可能直接影响城市对增长模式的选择。此外,城市的不同分区,可能面临不同的增长模式选择,空间扩张型、空间稳态型、空间缩减型三种模式也可能在同一个城市中同时出现。

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