土地利用总体规划的过去和未来

土地利用总体规划的过去和未来

从1986年《土地管理法》颁布到现在,我国已进行了三轮土地利用总体规划编制。目前使用的土地利用总体规划是2008年批准实施的,将于2020年到期。2019年5月28日,自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》,明确了主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等统称为“国土空间规划”。

一、土地利用总体规划简介

土地利用总体规划是在一定区域内,根据土地的自然特点、经济条件和国民经济、社会发展用地需求的长期预测,对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局,是对各主要用地部门的用地规模提出控制性指标,划分土地利用区域,确定实施规划的方针政策和措施。

土地利用规划是国家实行土地用途管制的基础,是编制地区和专项土地利用规划以及审批土地的依据。土地利用总体规划对于控制土地利用的方向、提高土地利用强度、合理布局产业和明确区域分工具有重要意义。

关于城市总体规划与土地利用规划之间的“纠结”,以及对于规划的走向,其实2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就提出了建立空间规划体系,划定生产、生活、生态开发管制边界,落实用途管制,到了今天则更加清晰为“城乡融合、多规合一”的国土空间规划。

2018年自然资源部成立,我们看到,从最早的国家土地局只负责管理土地,而且是以农业用地为主,到国土资源部管理土地有关非农职能,由住建部负责管理,再到自然资源部的统一管理的转变,实际上是对这个部门职能不断强化的过程。

二、我国土地利用总体规划编制的背景

1978年改革开放,国家的经济得到极大的发展,1985年开发区热和房地产热在沿海城市兴起,各个地方的开发区面积迅速扩大,城市和交通、工矿用地急剧增加,大量的耕地被占用,仅1985年全国耕地就减少了1500万亩,自然资源尤其是耕地资源消耗巨大。

1986年2月,为了加强对全国土地的统一管理,国务院决定成立国家土地管理局,作为国务院的直属机构,负责全国土地、城乡地政的统一管理工作。

国家土地管理局主要职责是:贯彻执行国家关于土地的法律、法规和政策;主管全国土地的调查、登记和统计工作,组织有关部门编制土地利用总体规划。

1986年8月1日,国家土地管理局正式挂牌成立。

1986年3月,中央《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》,首次提出“十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地,是我国必须长期坚持的一项基本国策”。

1986年6月,《土地管理法》颁布,《土地管理法》规定,全面规划,加强管理,保护,开发土地资源,制止乱占耕地和滥用土地的行为。

各级人民政府编制土地利用总体规划,地方人民政府的土地利用总体规划,须经上级人民政府批准执行。

同时《土地管理法》还规定,城市规划和土地利用总体规划应当协调。在城市规划区内,土地利用应当符合城市规划。

这标志着我国的土地利用总体规划工作,走上了依法、统一、全面、科学的轨道。

三、我国经历了哪三轮土地利用总体规划

从1986年《土地管理法》颁布到现在,我国已进行了三轮土地利用总体规划编制。

  • 第一轮土地利用总体规划(1986年~2000年)

1987年12月,国务院办公厅转发了国家土地管理局《关于土地利用总体规划工作报告的通知》,明确了土地利用总体规划是国土规划的组成部分,是土地利用宏观的、指导性的长期规划。按行政区划分为全国、省级(自治区、直辖市)、市县级三个层次。

1993年2月,国务院批准实施《全国土地利用总体规划纲要(草案)》,这是我国第一部土地利用总体规划。

纲要(草案)确定了全国土地利用总目标,其中有:耕地面积要确保18亿亩以上;森林覆盖率要提高到17%;保障各项建设的必要用地,首先是国家重点建设项目用地;在1991年-2000年期间,建设占用耕地控制在3000万亩左右。

重点梳理:

1、第一轮土地利用总体规划,是由国家土地管理局主持编制,国务院审核通过,实现了我国土地利用总体规划从无到有的转变。

2、这轮规划,主旨是切实保护耕地,保障必要的建设用地,提高土地利用率和生产力,它奠定了我国土地利用规划体系的基础。

3、这轮规划,确定了编制范围为完整的行政区域,建立了国家、省、市县级三个层次土地利用总体规划的编制体系,确定了各级规划的实施期限。

  • 第二轮土地利用总体规划(1996年~2010年)

1997年5月,中央11号文件《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》下发, 要求抓紧酝酿和部署新一轮的全国土地利用总体规划修编工作。

通知要求,修订规划批准前,不得批准新占耕地,城市总体规划用地规模不得突破土地利用总体规划。同时,在全国范围冻结了一年的非农业建设项目占用耕地土地的审批。

这给土地管理带来了一个大的转折,也给土地利用规划带来了新的转机。

1998年8月,九届人大四次会议审议通过了《中华人民共和国土地管理法》修订案, “土地利用总体规划”成为土地管理法的专章。

修订案赋予了土地利用规划前所未有的权威性地位,是这轮规划与上轮规划最重要区别。

1999年4月,国务院批准实施《全国土地利用总体规划纲要(1997—2010年)》。

需要提及的是,1998年3月国务院实施机构改革,把地质矿物部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局合并,共同组建了国土资源部。

重点梳理:

1、第二轮土地利用总体规划,确立了以耕地保护为主的目标,提出了耕地总量动态平衡做法,通过指标加分区方法,对主要的规划指标采取自上而下的方式逐级分解,为基层土管部门提供了强有力的依据。

2、总体上看,这轮规划的实施,有力地促进了耕地保护,促进了节约集约用地。规划期间,在工业化、城镇化加速发展的情况下,建设占用耕地数量有所下降。

3、这一轮规划是在国家级、省级、地(市)级、县级和乡镇级的参与下开展编制的。

  • 第三轮土地利用总体规划(2006年~2020年)

从2003年开始,国务院部署了 以全面清查开发区为重点的全国土地市场秩序的治理整顿工作,当时中央果断提出,运用土地政策参与宏观调控。

2004年10月,国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》,再次强调要加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理。

到了2008年10月,国务院批准实施《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》。并指出,土地利用总体规划是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据,是实行最严格土地管理制度的一项基本手段。

2009年5月,国土资源部下发《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》,2010年1月,国土资源部下发《关于加快推进土地利用规划数据库建设的通知》,从中可以看出,国家要求加快规划数据库建设提到日程,这也是为了给更好地实施土地用途管制奠定一个好的基础。

届时,第二次全国土地调查数据库建设基本完成,急需叠加土地利用规划数据,完善国土资源“一张图”。

重点梳理:

1、第三轮土地利用总体规划,展呈现出鲜明的坚守耕地红线意识、资源节约意识、统筹协调意识和共同责任意识,对规划期内我国土地开发、利用和保护作出了科学、合理的安排和部署。

2、本轮规划最大的特点之一,是以耕地保护倒逼土地利用总体规划的编制与实施。

3、规划编制上,将指标体系分为预期性指标和约束性指标,制定了“三线四区”分区管制方式,颁布了《土地利用总体规划编制审查办法》,从编制方式、编制内容、编制审查等方面进行了统筹部署,建立了全国土地利用规划的“一张图”。

4、这轮规划,国家级、省级、市(地)级、县级和乡镇级均开展了土地利用总体规划的编制。

四、2019年1月以后不再编制土地利用总体规划

1、目前使用的土地利用总体规划是2008年批准实施的,将于2020年到期。

在2018年1月,经国务院同意国土资源部下发《关于开展新一轮土地利用总体规划编制试点工作的通知》,在部分省(自治区、直辖市)部署开展规划编制试点工作,以为全面开展新一轮土地利用总体规划编制工作积累实践经验。

2、2018年3月14日国务院机构改革方案出台,自然资源部组建。

机构改革方案明确了自然资源部的21项职责,25个内设机构,3类派出机构,涉及空间规划的司局包括:国土空间规划局,国土空间用途管制司,国土空间生态修复司。

值得注意的是,机构改革跟整个行政管理的逻辑是一脉相承。

国土空间规划局的具体职责,是拟定国土空间规划相关政策,承担建立空间规划体系工作并监督实施,也是负责“多规合一”、“一张蓝图干到底”这部分职责。

3、2019年1月4日《中华人民共和国土地管理法》修正案(草案)征求意见稿,提出依法批准的国土空间规划是各类开发建设活动的基本依据,已经编制国土空间规划的,不再编制土地利用总体规划和城市总体规划。

4、2019年5月28日,自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》,明确了各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市(镇)总体规划、海洋功能区划等。

今后工作中,主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等统称为“国土空间规划”。

从上面梳理的几轮土地利用总体规划的演变看,国家对于编制规划本质上是一种公共政策的制定,而了解并掌握政策是我们每一位规划人,编制好每一项规划的重要前提。

来源:新土地规划人