顾朝林:国土空间规划体系下“三生空间”要素的科学规划

顾朝林:国土空间规划体系下“三生空间”要素的科学规划

2019年5月,中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,确立了“多规合一”的国土空间规划体系以及实施和监督,这是服务于新时代高质量发展的纲领性文件,在我国空间规划发展历程中具有里程碑式的意义,对于今后一段时间国土空间规划体系的构建、实施和保障具有极其重要的指导作用。

一、国土空间规划的基本构成

国土空间规划的基本构成应该包括:

1、空间管控底线。

充分发挥国家和省级主体功能区在国土空间方面的战略性、基础性和约束性作用,按照不同区域的主体功能定位,进行科学的资源环境承载能力评价和国土开发适宜性评价,实行差异化的国土空间利用和开发(樊杰,2013)。

2、制定主体功能区战略。

按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的区域功能定位,优化国土空间开发格局,实施国土空间的分类管理政策。

3、“三区三线” 协同划定。

在国家层面和省级层面,在保障国家生态安全、粮食安全、城乡安全的基础上划定生态、农业和城镇“三类空间”和生态保护、基本农田和城镇开发“三条红线”。在城市层面,进一步落实国家和省级主体功能区战略,细分生态和农村“两类空间”和生态保护和永久农村地区“两条红线”,在此基础上准确划定城镇建成区及其边界,从城镇土地开发效率和城镇建设安全的视角划定城镇刚性增长边界和弹性增长边界,为推进国家城镇化战略服务。

4、空间要素的有效植入。

国土空间规划,说到底是空间要素的科学利用和规划,包括了政府辖区空间的有效或高效利用,也面临更大范围内水、交通、环境、社会和文化资源的分享使用。有效植入这些空间要素成为国土空间规划的核心内容。

二、“三生空间”要素的科学规划

《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出“综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素,科学布局生产空间、生活空间、生态空间”。很显然,国土空间规划,将依托发展规划和国土空间本底条件,在生态、农业、城镇“三类空间”和生态保护、基本农田和城镇开发“三条红线”划定的基础上,进行生产、生活、生态“三生空间”要素的科学规划。那么,如何科学地进行资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价(也称“双评价”)就成为科学布局生产空间、生活空间、生态空间(也称“三生空间”)的关键和基础。

从当下资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价(也称“双评价”)研究进展看,尤其针对市县层面的国土空间规划需求,还有一些问题急需解决,主要表现在:

(1)生态空间缺乏生态安全格局考虑,生态保护区划定过大,保护与发展关系处理失当,甚至陷入“为了保护而保护”的怪圈;

(2)农业空间只是注重了“粮食生产”的基本农田保护和利用,忽略了农林牧副渔大农业空间和作为农业生产者——农民和农村的保护和利用;

(3)城镇空间面向“开发”而不是理性、科学的“增长”,城镇开发空间普遍偏大,并且在当下建设技术条件下,城镇开发边界非常容易被建筑技术所突破,也变成一条“可有可无”的红线。据此,面向实用的、可操作的国土空间规划编制需要关键技术创新。

1、关于生态功能区划定

生态空间是国土空间中特定的空间类型,一般认为与人类的生活和生产关系不太紧密。也就是说,从空间节约的原则看,生态空间占比越小越好。然而,正是由于这样的空间资源利用价值理念,最终由于生态空间不足导致生产和生活空间质量低下。据此,在国土空间规划时,不是生态空间越大越好,也不是生态空间越小越好,而是需要追求城市或区域的生态安全格局存在与否,以及是否具备相关的对生活和生产空间的生态服务功能,再就是生态空间本生的生产功能,即:作为城市或区域绿色基础设施的作用。遗憾的是,最近20多年来,城乡规划领域引入的景观生态学“斑块-廊道-基质”空间分析方法,以及最近两年空间规划试点中相关的生态功能区和生态保护红线划定时,基本都没有遵循上述国土空间利用中的生态空间价值理念。

傅强等(2013)引入“生态网络理论(Bennett,2006)”,采用生态过程与模拟的水平分析方法,进行生态空间分析和划分,解决了保障城市与区域生态安全格局的技术问题。这主要在于:有些斑块,相比于大型斑块与廊道,在物种迁徙过程中起到中继作用,它们往往是生态网络功能恢复与强化的重点区域,但在城市发展过程中却又是最容易成为建设用地蚕食或侵占的空间。基于生态网络理论构建的城市或区域生态空间网络,可以有效地维护区域生态系统的安全格局。

2、关于永久农村地区划定

我国是历史悠久、农耕文化最发达的农业大国,也是一个人多地少、大量进口粮食和农副产品的国家。随着城镇化水平的日趋提高,建成区挤占农田,传统农副产品区衰退,农民大量进城,保护耕地、保护农村、保护农业和农民,成为紧迫的问题。然而,由于长期的政府事权分隔,对这一问题的认识一直停留在片面的或局部的层面。比如,过分强调耕地的占补平衡,导致一部分耕地“上山”或“下海”。国土空间规划必须保障国家的粮食安全,农业和农村是基础。这就需要引入永久农村地区的概念。这主要在于:在国家积极推行城镇化进程中,也已经认识到“没有农业现代化,就不可能完成真正的城镇化进程”的道理,乡村振兴战略也成为国家最重要的战略之一。

但是,在没有划定永久农村地区的情况下,全面的乡村振兴和投资建设肯定是不经济甚至产生投资低效和浪费。据此,依托国家基本农田保护区和传统高产稳产农副产品生产区,集中连片能够实现规模生产经营,具有高水平农业管理人员和现代化农村和传统乡村文化地域,划定永久农村地区成为新时代国土空间规划面临的新课题。所谓永久农村地区,指以乡或村为地域单元,依托国家永久农田保护区,未来永久保留农村地域景观风貌、永久从事农业生产并以农业和农村现代化建设为主要内容的地区。划定的永久农村地区主要包括农业发展地区特别是重要农产品产区、具有景观特色的农业生态用地以及农村传统风貌保留较完好的村落、经济产业及农业观光、旅游等相关产业为主;物质空间以村庄空间形态和农业大地景观为主要空间特色;社会发展保留传统乡村文化。通过永久农村地区划定,旨在严格保护农业发展资源,稳定发展农业和粮食生产;同时与城市增长边界、生态红线相衔接,控制城镇建设范围;保护生态环境,传承乡村特色。

3、关于城市增长边界划定

首先,需要在传统用地适宜性评价基础上加入城市的特征因素,如水网密度、河湖湿地保护等要素,划定刚性增长边界,用于区分可建设用地和不可建设用地。其次,在可建设区范围内,结合社会经济条件的用地增长潜力分析,根据社会经济、政府政策、基础设施的高效利用等原则,选择城市发展方向,确定最佳开发时序,建立生态环境良好、应变弹性较大的都市区空间结构,切实制止建成区周边失控的圈地行为。

国土空间规划,需要转变传统规划价值取向,彰显全面发展、绿色生态、文化传承和以人为本的理念,需要更加重质量、重协调、重存量、重特色、重生态、重治理,提高城市和区域的发展质量成为第一要务。